淺談關聯行政行為司法審查理論與實務分析

周勇

關鍵詞關聯行政行為 司法審查 務實

由于行政事務的增多，當某一種行政行為或者多種行政行為為其他某種行政行為做依據并發生矛盾時，就會出現不同行政行為之間的關系矛盾。如何處理被當事人訴訟的行政行為，是司法審查階段面臨的現實難題。

一、關聯行政行為

關聯行政行為，是指如果被訴行政行為有另外的行政行為做合法依據，審查關系是否具有合法性，且該行政行為不是被訴行政行為，那么這個行政行為就是關聯行政行為，也可以稱之為先行政行為。換而言之，是被訴行政行為的原因，并提供了兩個行為之間的合法性。此類案件大多發生在房屋征收補償安置上，在被征收土地成員做出的決定屬于程序中最后一個方案，如果這個決定被起訴。前面的項目建設、批準征收土地等一系列行政行為操作，便成為關聯行政行為。但從相關理論和法律來看，是有權利的。由于行政行為代表國家和政府，所以一旦發生，便有公證力和確定力的作用。可以為審查關聯行政行為提供理論依據。如果行政行為本身具有很大問題，那么依據法律就可以認定為無效的行政行為。因為目前對于行政行為，我國法律還沒有明確的規定，從相關法律的解釋中我們可以認為行政行為是無效的。我國法律規定，如果被訴行政行為在法律上沒有依據的，那么相關司法審查機構應該判定被訴行政行為確實屬于違法行為，給判決行政行為提供了法律支撐。但如果關聯行政行為受到司法正常程序審查時，相關的司法機構有能力處理，但不審查本身存在重大問題的關聯行政行為，這種行為不符合法律對無效行政行為的處理標準。如果司法機構放縱無效行政行為的發展，在調查時，采取睜只眼閉只眼的調查態度，把原本違法的關聯行政行為變成合法行為，就會影響民眾對司法調查機構的信賴，也會降低相關法律部門在民眾心中的威懾性。也有一部分人認為，如果審查關聯行政行為，將會動搖政府的領導力，使政府工作沒有了實際意義。但實際上，司法機關的調查審訴是針對行政負責人，不是針對行政行為本身，即使經過調查關聯行政行為確實存在違法，政府部門也有權利對其改變或直接下架。

二、關于行政行為目前的司法審查模式和分析

如果有相當的證據能夠質疑關聯行政行為的合法性，法院必須依法重申和起訴相關關聯行政行為。但證據的合法性不等同于關聯行政行為的合法性，法院在依法重審時，也要調查證據的合法性，但不審查關于關聯行政行為合法性的問題。如果司法機關對被訴行政行為進行調查時，相關司法機構只是審查其形式上的文件，對實體內容不直接介入審查。還有一種證據附屬審查模式，是指在調查被訴行政行為時，針對關聯行政行為的審查僅僅作為依據，并且對依據的真實性還要進一步調查。對于關聯行政行為，在某些情形下，如果沒有超過期限，關聯行政行為就沒有存在的法律依據。

如果關聯行政行為已經超過期限，法院就要謹慎處理關聯行政行為，要從法律層面對關聯行政行為做出評價，不然就不能證明被訴行政行為的合法性。附屬審查證據達不到無效行政行為的審查要求。對于相關的證據，進行深入調查確定真實性，已作為關聯行政行為的被訴行政行為的依據。但需要注意的是，關聯行政行為的合法性并不僅僅由真實證據決定的，因此無法作為司法機構審查無效行政行為的依據。兩種形式的審查模式都不符合無效行為的司法機構調查依據。形式審查模式只是審查了關聯行政行為的一部分，而這簡單的一部分并不能代表整個關聯行政行為是否有法律保證的作用，并且采取刑事司法審查模式，在司法機關實際調查中會與證據附屬模式糾結在一起，達不到這種模式的初衷目的，也是這種模式存在的一個重大缺陷。依照審查標準對被訴行為的關聯行政行為進行檢查，不符合行政行為無效的法律評判標準，這種方法不合理也沒有法律作用。

首先受各種因素限制，關聯行政行為與被訴行政行為不可能有相同的調查方式。然后這個標準也不是無效行政行為的標準。處理關聯行政行為時，較適合的調查方式是有限實質連帶審查模式。這個模式依據無效行政行為的審查標準，對關聯行政行為進行調查時采用鑒于形式與實質兩種審查模式，在某些特殊情況下，可以參照法律中的規定。所以有些觀點認為，關于關聯行政行為的審查，這部分法律都有適用作用。

三、關聯行政行為的責任及調查

由于受到司法調查模式的限制，關聯行政行為的責任是否存在明顯的違法行為，并如何分配責任是司法機構進行實際審判時需要解決的第一個問題。對此問題目前主要存在三種主張。第一種認為被告負責任。根據相關法律條款的規定，在審查過程中，被訴行政行為的負責人應該承擔責任，尋找證據證明其關聯行政行為不存在明顯的違法行為。另外一種認為原告要負責尋找證據責任。該觀點的依據是，對關聯行政行為的被訴行政行為是由原告引起的。司法調查審核機構在涉案人員對補償問題提出不合理要求時，不但不能支持，還要作為證據進行深入調查。如果原告否認這個證據的作用，本身就是一種違法行為了，所以原告要負責尋找舉證責任。最后一種觀點認為法院負責舉證責任。這部分觀點的依據是，法院就原告被告雙方來說是最公平公正的，所以法院機關要調查關聯行政行為是否存在明顯違法行為，并依法取得證據進行深入調查。

在確認關聯行政行為存在明顯違法行為，要由被告承擔最初的舉證責任。如果該關聯行政行為涉及到了其他利益，這個也可以依照合法權利進行調查舉證。在一般情況下，被告并不是做出關聯行政行為的行政機關，而是涉及了很多關聯行政行為，甚至產生了連環關聯行政行為的現象。原告起訴時沒有要求相關司法審判部門判定關聯行政行為無效，在被訴行政行為的負責人舉證期限過后再提出要求，其他特殊情況如法院調查機構發現關聯行政行為并不是有效行為。依照法律規定。如果在這種情況下，繼續使用前面的法律，備述關聯行為的負責人是不公平的，有損法律的公正性，所以在這種情況下，應該要求相關人員繼續補充和尋找相關的證據。在對關聯行政行為進行調查時，應該以調查無效行政行為理論基礎為標準，所以關聯行政行為的審查標準等同于對無效行政行為的審查標準。并且對于行政行為無效的明確法律規定，我國目前還沒有實施，所以現在只能在法律解釋中尋找證據和規范。

法律規定，如果某行政行為在實際中缺少有法律依據支撐，損害了其他人的合法權益并確實有明顯的違法行為，法院應當依法給予審判。如果關聯行政行為超越了所在部門的管轄范圍，雖然在行政法中越權無效是行政主體的基本準則。但如果死板地根據無效行政行為審查標準對此做出判定是不合適的。通常情況下不能直接判定為無效，應該針對實際行為進行審判。但如果關聯行政行為是超越了部門管轄職權做出的，那么這種情況下，審判機構應當認定該行為確實是無效的。在調查取證中明顯缺乏證據的情況下，關聯行政行為不能作為被訴行政行為的合法依據。這里的證據是指關系到整個案件的主要證據和最基本的證據，而不是只次要證據或整個事件的證據。如果基本證據不足或基本證據不足以證明關聯行政行為是合法的，這個時候審判機關可以認定該關聯行政行為屬違法行為。明顯缺乏法律依據時，比如關聯行政行為的法律依據已經失效或尚未生效。這個時候審判機關也是可以直接認定該關聯行政行為的違法性。

關聯行政行為的審查方式主要有幾種。如果關聯行政行為的審判沒有超過起訴期和復議期，從法律上來講，這就不屬于具有司法保證意義的關聯行政行為。所以這個時候相關審判機構，應該通知原告先行就系關聯行政行為。救濟完成后再繼續進行審查被訴行政行為。救濟期間對于被訴行政行為的審查應當暫時停止。如果對于關聯行政行為，原告明確提出不進行訴訟和復議，并且該行為作為審查證據一部分被相關審判機構受審，做出具有法律效應的決定后，相關人員就不能再以關聯行政行為為要求做出行政復議和訴訟的要求。如果相關人員拒絕關聯行政行為另案起訴，這時主要有三種方式。首先是單一的連帶審查。這種方法以被訴行政行為的負責人為調查核心，不會對關聯行政行為的政府機構做出另外的調查。第二種是將政府機構列為第三人的連帶審查模式。第三種是不同被告連帶審查。根據相關規定我們可以得知，審判機構不將其作為關聯行政行為的被訴行政行為的依據，在法律里面也只是規定了審查的原則，沒有具體的訴訟方法。從相關的司法解讀看出，是否將關聯行政行為的行政機關與該行政機關的負責人列為共同被告，相關機構沒有明確的規定。所以，無論是連帶審查方式，還是其他審查方式，都不能有效地對關聯行政行為進行審查。在進行行政訴訟時，證責任的分配應當合適，對關聯行政行為的調查應該使用單一的連帶訴訟審查模式，這樣可以處理是否判決關聯行政行為必須取消和在現實中確實存在違法的現象。

在關聯行政行為的調查中出現特殊情況。比如有些原本不屬于受案范圍的關聯行政行為是否可以成為被訴對象，接受相關部門調查審核，這是由法律規定的。有的行政行為目前還沒有被納入調查范圍，因此也不能進行相關司法調查。如果這些行為成為關聯行政行為的被訴行政行為，相關司法機構在實際的調查審查時有一定的困難性。如果確實出現了，與這些不在范圍之內的關聯行政行為只能作為證據，只對關聯行政行為的直接行政機構做出調查就可以，不適合全部進行調查。另一種情況，如果相關證人沒有履行證人的義務，導致相關司法部門在審判關聯行政行為的問題時做出了錯誤的審判。這時審判結果就是無效的。應該重新調查取證，對關聯行政行為進行復查，并拋開此前審判機關做出的錯誤決定對于思想上的影響。因為這個錯誤的決定是由于相關證人沒有履實責任而造成的，不能作為關聯行政行為無效的證據。

四、結語

在處理關聯行政行為以及被訴行政行為時，相關的司法調查部門一定要靈活運用法律規定，不能拘束于現有的法律明文，要綜合考慮，全面分析，仔細調查，確保法律的公正性和威嚴性。