積極推進完善國防交通動員法規體系

賈凡

關鍵詞交通動員 法規 建設

交通運輸具有軍事和經濟雙重屬性，其作為保證國民經濟正常發展必不可少的行業，為國家經濟建設做出了極大貢獻。隨著改革開放的深入發展和“一帶一路”倡議的持續推進，我國對外貿易額也迅猛增長，據2017年統計數據，我國全年貨物運輸總量479億噸，貨物運輸周轉量196130億噸公里，全年規模以上港口完成貨物吞吐量126億噸，其中外貿貨物吞吐量40億噸，規模以上港口集裝箱吞吐量23680萬標準箱。同時，交通運輸在國防和軍事領域也起著至關重要的作用，它是保障我軍行動的重要支撐，是使部隊、物資準確到位和達成軍事任務效果的重要保證。然而在我軍建制運力無法獨立承擔運輸任務時，民用運輸力量作為其補充就顯得尤為重要，這就需要我們積極對國防交通動員法規體系加以完善，來保障動員工作的順利實施。

一、現狀及存在問題

（一）現有法規已經初步形成體系

第一，在憲法層面，我國在2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《憲法修正案》中對現行《憲法》進行了部分修改，其中增加了“公民的合法的私有財產不受侵犯”的相關內容，同時也對國家征收征用做了規定，修改后的《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。……國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”上述條文便是以國家根本大法的形式對軍事征用問題進行規定。

第二，在法律層面，《國防法》第四十八條規定：“國家根據動員需要，可以依法征收、征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資?？h級以上人民政府對被征收、征用者因征收、征用所造成的直接經濟損失，按照國家有關規定給予適當補償。”《國防動員法》第五十一條規定：“交通運輸、……、國防科研生產和市政設施保障等單位，應當依法擔負國防勤務。”第五十五條規定：“任何組織和個人都有接受依法征用民用資源的義務?！薄秶澜煌ǚā返谄邨l明確規定“縣級以上人民政府根據國防需要，可以依法征用民用運載工具、交通設施、交通物資等民用交通資源，有關組織和個人應當予以配合，履行相關義務。民用交通資源征用的組織實施和補償，依照有關法律、行政法規執行。”

第三，在行政法規層面，《民用運力國防動員條例》第二條規定“在戰時及平時特殊情況下，根據國防動員需要，國家有權依法對單位和個人所擁有或者管理的民用運載工具及相關設備、設施、人員，進行統一組織和調用?！蓖瑫r，第三條規定“一切擁有或者管理民用運力的單位和個人都應當依法履行民用運力國防動員義務。因履行民用運力國防動員義務而遭受直接財產損失、人員傷亡的，依法享有獲得補償、撫恤的權利?！?/p>

第四，在地方性法規層面，一些省、自治區、直轄市也結合自身情況相應出臺過與本省、自治區、直轄市相關的地方性法規，例如重慶市的《重慶市國防動員條例》，內蒙古自治區的《內蒙古自治區國防動員條例》，福建省的《福建省國防動員條例》，上述地方性法規均在國防交通動員領域結合本省、自治區、直轄市的自身特點進行了規定。

最后，在部門規章、地方政府規章層面，首先各省政府對國防動員工作積極支持，一些省份結合《國防動員法》的相關內容結合本省實際情況出臺了實施辦法，如山西省、天津市、湖北省、四川省的《實施<中華人民共和國國防動員法>辦法》以及浙江省、廣東省、海南省、黑龍江省、吉林省、廣西壯族自治區、湖南省等省、自治區的《實施（國防交通條例）辦法》等;其次，國務院有關部門和中央軍委也出臺相應的部門規章對國防交通動員工作加以明確，目前主要按軍事交通運輸和交通戰備的工作事項進行分類建設。

（二）現有法律規定還存在一定問題

經過長期的發展和建設，到現在我國已經先后制定和頒布了一系列調整國防交通動員活動中相互關系的法規制度。這次法規制度的出臺彌補了我國在國防交通動員領域的一些空白，同時也在國防交通建設和保障中發揮了積極的作用。然而，目前這些法律規定還存在一些問題。

一是過于原則化、不具體、操作性不強。在經濟社會不斷發展過程中如何貫徹落實法律規定內容，充分做到“急時應急、戰時應戰”是法律實施中的重要問題。這既需要原則性的規定，同時也更需要具體的、具有指導價值的法律規范。從目前的立法情況看，相關條文的規定都較為籠統，缺乏操作性，關于民用運力和物資的征用數量規模、民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象和程度以及對于被征用人的相關補償沒有明確的量化參照標準，使執行者不容易準確把握執行程度和執行力度。

二是交通動員程序性法規需要再完善。目前實施的《民用運力國防動員條例》是2003年由國務院和中央軍委共同頒布的，從內容上看類似于一部程序法，但其屬于行政法規范疇，法律地位低于憲法和其他法律。然而伴隨社會的發展和進步、新時代國防和軍隊改革的全面推進以及軍事運輸投送能力的快速發展，其所規定的內容已經與實際情況存在較大差距，并且行政法規的地位、效力和適用范圍也已經難以滿足依法治國在國防交通動員領域的需求，同時隨著《國防交通法》的出臺，我國也亟需出臺一部《國防交通動員法》與之配套，以規范交通動員程序性問題。

三是配套下位法老舊、有空白。隨著《國防交通法》的實施，我國亟需要修改過往配套下位法，使之與新頒布的《國防交通法》相銜接吻合，以往的下位法均是以原《國防交通運輸條例》為母法所制定的，但隨著舊法的廢止新法的實施，原配套各項規章也已經沒有了依據，因此結合新法和實際工作情況進行重新修訂很有必要。

四是法規約束力不足。法律是以國家強制力保證實施的，而在目前現有法律法規中針對妨害國防交通動員工作的行為的專門規定還比較缺乏，對于一些不作為、亂作為、不配合、亂配合的情況雖有相關規定加以約束，但還存在執法機關模糊的問題，法律條文章多以“有關”二字概括，然而其并不具備詳細指導作用，導致相應的執法機構或歸口不明確。

二、美國立法經驗

美國作為世界上唯一的超級大國，其軍事、經濟、科技等各方面都具有較強實力，縱觀美國在近年20年來參加的各次戰爭，都體現了其強大的戰略投送能力，在這背后是豐富完善國防交通動員法律體系的支撐，因此美國的相關立法經驗可以作為學習和參考對象。

一是交通動員法規制度相對完善。美國依靠其強大的軍事實力經常以各種借口發動對別國的戰爭，然而通過經常參與戰爭，美國在戰爭中不斷總結相應的經驗，也不斷完善其交通動員法律，使其具備較強的可操作性，實際指導作用明顯。同時，美國會根據國內外的形勢發展狀況及時修改和完善舊法規，使之能夠與時俱進，與社會發展相同步。

二是美國擁有權威的交通動員法規制度。美國將交通動員立法視為國防立法，同時美國還將交通運輸動員行為視作一種國家行為，因此大多都要通過國家最高立法部門的頒布，其立法層次高，也具有較強的地位和約束力。例如《美國法典》第36篇規定：“總統必須在每午宣布五月的第一個星期五為國防運輸日?！庇秩纭盾娛陆煌ǚā芬幎ǎ骸败姺讲粌H在戰爭動員和軍事部署期間有優先使用權，在和平時期也有優先使用的便利?！?/p>

三是設立了交通運輸動員激勵機制。政府經常通過經濟手段對交通動員參與者實施激勵，首先美國國防部和商務部會將平時大量的軍隊和政府日常運輸業務提供給民用后備航空隊來完成，以增加企業效益，激勵航空公司加入航空隊;其次政府還采用直接補貼的方式激勵企業，美國政府每年都要拿出200多億美元作為民用船隊和航空公司的軍事運輸補貼費用。同時，美軍軍事運輸司令部還與500多家商業運輸公司簽訂運輸合同，并開出了高于普通商運價的價格。

三、對策建議

（一）法律條文具體化要便于指導實踐

一是明確民用運力和物資的征用數量規模。各相關法規應根據急時或戰時的緊急程度劃分不同的動員等級，每個動員等級規定相應的執行標準，以便于快速確定動員數量，但是也要防止過于按照標準執行導致“死板”的問題，等級中規定的標準應當為參照標準，實際操作中要以標準為基礎，根據前方需求靈活掌握。

二是明確民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象和程度。首先可以通過廣泛的調查研究、總結過往經驗列出所需動員的民用交通設施和交通工具種類大致清單，而后再進行評估和分級最終確定“民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象目錄清單”，用來回答“動員什么”的問題，其次對于目錄清單中所涉及的交通設施和交通工具要根據可能執行任務的情況，對其貫徹國防要求的程度加以明確，來避免因資源浪費所造成的大量經濟損失或者因貫徹程度不足導致不符合軍事需求的問題。

三是對于被征用人的相關補償沒有明確的量化參照標準。民用設施、設備、交通工具和人力資源是用來從事社會生產活動的，被征用后一定會對組織或個人經濟利益產生影響，另外在征用期間特別是急時或戰時情況下，被征用的設施、設備、交通工具和人員還存在損壞、摧毀或負傷、犧牲的危險，對此交通動員有關法律應該明確針對上述情況給予組織或個人的補償措施和補償標準，一方面可以使被征用人明確知曉補償數目，另一方面，可以促進交通動員工作的順利開展。

（二）積極籌備國防交通動員程序法的立法

程序法是與實體相對應的法律，是為了實現實體法中規定的權利和義務所設立的關于程序方面的法律規范。在交通動員立法方面目前實體法較多而程序性法規僅有國務院和中央軍委聯合頒布的《民用運力國防動員條例》，且目前已經不適應社會發展程度和國防現代化建設需要。應當及早將交通動員程序法立法工作提上日程，通過立法明確交通動員運行程序和權責劃分，提高其法律效力，以符合時代發展需要。

四、結語

通過對我國國防交通動員法規體系的研究，認為我國國防交通動員已經初步形成以憲法為統領，法律為支柱，行政法規為補充，地方性法規、部門規章、地方政府規章為支撐的法規體系，但仍然存在操作性不強、程序性法規需要再完善、配套下位法不足、法規約束力不足的問題，對此通過借鑒美國在該領域的實踐經驗，得出了完善我國國防交通動員法規體系的各項建議，希望能夠使我國國防交通動員法規體系更加完善，改善國防交通動員工作效果。