河南建設法治化內陸自由港應借鑒的國內外經驗

高玉美

關鍵詞內陸自由港 制度創新 法治化 經驗

一、河南自貿區鉚定法治化自由港的目標

中國自貿區戰略提升了營商環境質量，對外商投資產生強大的吸盤效應，根據河南省2019年《政府工作報告》顯示，河南白貿區入駐企業總數約為5萬家，引進省外資金9647億元，實際吸收外資179億美元。區內深化政府“放管服”改革成效顯著，營商環境模擬排名居于全球中游偏上的水平。

營商環境就是企業的生存環境，是企業從開辦、營運到結束整個活動過程中存在的各種影響因素的總和。在營商環境多層級立體化構成中，除了地理區位、資源稟賦、基礎設施等硬環境外，傳統文化、思維方式及現行有效的制度構成軟環境，其中最重要的是法治化水平，因為市場經濟即是法治化經濟，法治程度決定了市場機制運行的效率及社會效果，不僅影響著區域內企業的經營狀況，且對一個國家或地區的經濟發展、財稅收入、社會就業情況等都產生重要影響。

黨的十九大提出了建設自由貿易港的目標，在國家整體改革開放布局的大棋盤中，河南白貿區持續推進營商環境優化，提出打造內陸自由港的目標定位。但對標國際經貿最高規則體系，河南自貿區營商環境仍存在很大差距：市場機制未能充分調配資源，服務業開放不服，自貿區法律法規不清晰，行政服務窗口不能依法行政，自貿區司法中多元化糾紛解決機制不健全，適應涉外經濟活動的仲裁制度不完善。河南自貿區在轉型升級中如何構建自由港專項法律體系，提升法治化營商環境水平，一條可行的路徑是借鑒國際自由港法治化經驗，結合地方特色進行制度創新。

二、河南建設法治化自由港須借鑒國內外經驗

（一）美國法治化自貿區

1.先進的管理模式

美國自貿區首先是市場準入很開放度，區內以帶動全產業鏈發展為目標，注重產業集聚及產業升級。其次區內管理體制實行獨特的總、分區雙層管理模式，總區直接授權公共機構，分區實行私人公司管理，市場化運作，以形成良好的市場競爭氛圍。尤其在信息系統基礎設施建設方面，美國海關建立統一的電子數據平臺，80多個政府機構被整合到ACE（自動化商業環境）這個“一站式數據收集中心”。海關監管全程由計算機控制，口岸數據信息共享不僅提高行政管理及貿易效率，簡化企業通關，還加強了對風險的防控。

2.完備的法律制度

美國形成了體系化的自貿易區法律制度。1934年《對外貿易區法》為基本法，被編入《美國法典》第19卷“關稅”篇第1A章節第81條（a）-（u）共21個條款，重要的（h）項條款“對外貿易區委員會制定規章和規則的授權”，將授權立法，授權管理事項作為重點內容予以規范，賦予自貿區充分自主管理權。

美國多數聯邦法律也涉及自貿區如出入境移民、個人所得稅等日常管理，其中《聯邦行政法規法典》是《對外貿易區法》的具體細化，如明確規定了對區內生產活動的要求和限制等，具有較強可操作性和執行力。美國有自貿區所在地政府立法，有自貿區判例法，還有四項國際海關條約及其他多邊、雙邊條約，最著名的是1974年《京都公約》專項附約4指南部分第2章的專項規定，是美國自貿區法律制度中重要的國際法淵源。

美國自貿區設立國際貿易法院（CIT）對白貿易區案件行使專屬一審管轄權，聯邦巡回上訴法院則是二審法院，進行形式和程序事項審判，做到終審結果的權威性、公正性和有效性。

（二）新加坡法治化自由港

新加坡自由港是全球著名的國際貿易、國際航運及國際金融中心。1965年新加坡出臺《自由貿易區法》及其《條例》，形成以憲法為核心，包含國會法令、附屬規范、司法判例、國際條約與慣例的完善法律體系，對自由港建設和管理運營進行全面的制度性安排。港區內是典型的雙層級管理模式，由中央政府和特定公司進行管理，中央政府發揮引領規劃作用，有16個部門和64個法定機構，區內由海關、民航局和港務局共同監管，區內公司如樟宜機場集團負責日常經營，實現了高度市場化運作。

除新聞及公共事業外，新加坡市場準入較為自由，外資沒有出資比例，本地含量和出口比例的要求。2001年政府實施網上綜合服務申請系統，縮短企業執照的處理時間。在事中事后監管方面，政府相關執法部門依據《公司法》《環保法》《海關法》《競爭法》等法律法規，對區內公司企業進行必要服務監督，追究區內不法市場經營者的法律責任。本國重視知識產權立法，還簽署了《保護工業產權巴黎公約》和《與貿易有關的知識產權協定》。

國際商事法庭是專門受理和管轄涉外民商事案件的司法機關，設置于高級法院體系，法官具有相對獨立的審判地位及豐富的涉外審判經驗，既保障審判過程的專業性，又保障判決結果得到他國和地區的承認和執行。

（三）香港經濟立法獨特

2017年美國傳統基金會發布《經濟自由度指數報告》，香港連續23年被評為全球最自由經濟體。經過170年的歷史變遷，香港逐步由單一型轉口貿易港發展成為經濟結構多元化的自由港。

香港《基本法》第114條、115條規定其自由港地位，實行自由貿易政策。香港經濟立法幾乎占成文法典的一半，構成了較為完善的市場競爭規則體系，保證任何經濟行為及任何市場活動均受到法律的監督和保護。《香港法例》第60章《進出口條例》，第109章《應課稅品條例》，除少數特定商品外，保障一般貨物進出口不受配額限制，不繳納任何關稅、增值稅或一般服務費。香港進出口報關手續十分簡便，除常規通關方式外，海關還推出了“海易通計劃”，以自愿和信任管理為基礎認可經濟營運商計劃。在檢驗檢疫環節，海關人員對進出口貨物進行抽檢，提高通關效率。

根據《香港法例》第32章《公司條例》，第310章《商業登記條例》規定，除博彩業受到政府的嚴格管制外，外商可在任何行業自由投資及轉移資本，投資沒有絕對的股比限制，與本地企業一樣可實現100%的公司控股。自2003年實施投資移民制度，在港內投資650萬港元，連續居住七年以上，可申請香港居留權。

外資企業在港內注冊極為便利，網上遞交的申請，一個小時內回復，紙質申請官方四個工作日內給予回復。對外資注冊資金數額沒有特殊限制，只需交納很少的厘印稅，且無需驗資，企業成立后經股東大會表決通過，可在任意時段后續增加注冊資本。香港依據《公司法》，監管外資企業的運營。

香港作為全球金融中心，金融基礎設施完備，金融監管高效。《基本法》第155章《銀行條例》，第571章《證券條例》，66章《外匯基金條例》等對于香港的服務業監管進行了規定，金融管理局、證券及期貨事務監察委員會、保險業監理處等都是專業性的監管機構，自由度高，獨立性較強，采用國際通用監管標準，重視事前風險防范和事中事后監管，最大限度促進金融市場對外開放及金融市場安全穩定。

三、河南建設法治化內陸自由港的可行對策

借鑒國內外自由港法治經驗，河南內陸自由港建設必須打好“法治化營商環境”這張牌，頒布適應自由港要求的《條例》，健全專門法律體系。

（一）立法確認“前負模式”

《條例》應確認負面清單加準入前國民待遇的“前負模式”，盡量壓縮負面清單的長度，減少對外商投資的限制條件，尤其降低服務業市場準入的門檻。政府服務體系專項改革應一直致力于簡政放權，轉變政府職能，大幅精簡政府審批事項和審批范圍，劃定政府權力與責任清單。以智慧政務信息平臺為依托，讓“信息多流動，群眾少跑腿”，在“22證合一“48證聯辦“246項行政審批事項一口受理”的基礎上進一步優化審批服務流程。健全監督機制，由綜合執法大隊在工商、稅務等領域分類進行綜合監管。探索管委會與省直部門建立直通車制度，監督其履行國家安全審查和反壟斷審查的職責，并擴大對管委會的授權，賦予其根據區內實際需要擁有靈活的立法權，積極推進“管委會+公司”的運營管理模式。

（二）“單一窗口”法治化海關監管

內陸自由港法治化海關建設應參照WTO《貿易便利化協定》、WCO《京都公約》等國際海關法的條款，借鑒美國、新加坡海關跨部門協同合作的經驗，按照我國海關總署全國通關一體化改革的部署，聯動國家立法，以《條例》厘清職能部門權能與權限，推進海關依法行政，調整政府機構與多個利益相關方的法律關系。

建設國際貿易“單一窗口”綜合性信息平臺，通過簡化數據與辦事流程，實現部門合作與資源共享。在省貿易監管服務體系專項改革推動下，在“統一申報單證、統一作業系統、統一風險研判、統一指令下達、統一現場執法”的“五統一”基礎上，強化智慧海關，實現包括監管、物流、金融、保險等國際貿易全鏈條服務，大幅壓縮整體通關時間，提供跨境交易便利。進行認證經營者AEO制度改革，稽查部門在監管貨物進出口時，可通過銀行扣罰問題企業的保證金，也可以取消其經營資格。

（三）金融監管法治化

內陸自由港最有想象力的是金融開放，河南自貿區資本市場在金融、證券、商貿服務業方面發展勢頭迅猛，金融業逐漸成為河南省新支柱產業，鄭東新區落戶了如中原證券、中原銀行等一批有國際市場競爭力的金融機構，離岸金融開始發展。

金融業持續穩定健康發展需要法治化金融監管體制，來有效防范化解金融風險。金融服務體系改革應充分發揮《條例》的地方立法特色，把與金融改革相關的政策性暫行規定、辦法轉化為金融立法，管委會應頒布與實施有利于發揮本地優勢的金融法規，與時俱進優化區內金融法律體系，為各項金融活動提供法律依據和保障。建立一個相對獨立的、區別于區外的金融監管體系，形成金融風險預警機制，準確判斷金融運行過程中所隱含的風險，嚴格把控地區性系統性金融風險的發生。推進金融司法，保障金融消費者的合法權益。

（四）全面加強知識產權保護

經濟全球化時代核心技術專利等知識產權成為企業占據國際市場獲得經濟效益最重要的手段。自由港內貨物高度自由流動和買賣，數字經濟發展迅猛，電子商務、大數據等涉及新產業、新業態、新商業模式，沒有健全先進的知識產權立法，自由港將成為知識產權侵權的高危區。

適應互聯網時代的需求，首先健全自由港知識產權法律體系，對接國際知識產權公約及國家知識產權法律法規，完善《條例》及其配套細則中的知識產權保護規則。管委會應成立知識產權綜合監管局，建設一站式綜合信息服務平臺，加快知識產權權利取得、流通，有效實施和信息支持，簡化和優化知識產權審查和注冊流程。完善《條例》中海關通關程序的規定，有關知識產權的海關執法應包括暫時過境、通運、轉運等環節。設立自由港知識產權法庭或知識產權法院的派出法庭，深入開展知識產權領域的陽光司法，推進知識產權司法保護。