捕訴合一辦案模式下兩法銜接問題研究

常俊娜

關鍵詞行政執法 刑事司法 捕訴合一 辦案模式 銜接

一、某區2017年以來辦理的行政執法與刑事司法銜接案件基本情況

2017年以來，某區共辦理監督行政執法機關移送案件6件，監督公安機關主動立案10件，通知公安機關立案15件。2017年以來共監督公安機關涉嫌環境污染犯罪案件4件，2018年環境污染監督工作著力推進，實現了該類案件監督的零突破，并對其中1件1人批準逮捕，對3件4人提起公訴。2017年以來共受理涉嫌侵犯知識產權、制售假冒偽劣商品以及食品藥品領域審查逮捕案件22件22人，其中閆某某涉嫌銷售假冒注冊的商品罪等案件法院已經作出生效判決。其中生產銷售不符合安全標準、生產銷售有毒、有害食品案件占此類案件的76.9%，生產銷售假藥案件占比11.5%，環境污染、環境破壞類案件占比11.6%。同時，提前介入引導偵查涉嫌侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品以及食品藥品領域犯罪案件15件，就案件定性、證據標準、取證注意事項等方面與公安機關進行交流，全面收集、固定證據，把好事實關、證據關和法律關，為下一步審查逮捕、審查起訴工作打好基礎。

二、行政執法部門在辦理相關行政案件過程中存在的問題及成因分析

綜合某區2017年以來辦理的行政執法與刑事司法銜接的案件以及辦理案件的過程中遇到的問題和困境，筆者認為行政執法機關在辦理行政執法案件過程中仍有進一步完善的空間。

1.相關行政執法部門向刑事司法部門線索移送數量少、力度輕。在刑事司法案件辦理過程中，部分行政執法部門此種現象主要表現為“一少一輕”：其一，在兩法平臺上移送行政處罰案件線索的單位較少，多數情況下只有工商部門、農業部門、市場監管部門等少數幾個機關移送行政案件處罰線索，而作為行使行政處罰權較多的稅務、綜合執法、公安機關等部門并沒有移送相關案件線索;其二，移送的行政處罰案件，大部分違法數額較少，違法犯罪程度較輕，導致檢察機關在發揮檢察職能的過程中，即使發現有可進行刑事立案的案件線索，但由于案件違法數額少，違法犯罪程度較輕，導致監督移送和監督立案的兩項監督案件中批捕和起訴率較低。

2.行政執法機關與刑事司法機關信息傳遞通道不夠暢通。目前，為了進一步推進行政執法與刑事司法銜接工作順利開展，部分基層檢察院與市場監管局等重點行政執法部門逐步建立了“兩法銜接專項工作機制”，逐步建立和完善了信息共享平臺、信息通報、聯席會議等工作機制，但在實踐中，執行和落實的的效果有待進一步提升。行政執法部門面臨各類繁雜的行政案件，辦案數量多，辦案壓力大，加上基層檢察機關的刑事案件數量多，疑難復雜案件數日益增長，案件難度相對較大，行政執法部門和檢察機關各自的辦案壓力，也會間接導致在開展“兩個專項”“兩法銜接”案件過程中不能如實掌握行政執法機關的案件基本情況，行政執法機關某些特殊案件的辦理情況及行政處罰情況。

經過對近年來某區檢察機關辦理的行政執法與刑事司法銜接案件的調研分析，本文認為存在上述問題主要在于以下兩方面的原因。一是相關行政執法機關接受監督觀念有待進一步提高。現階段大多數基層檢察機關對行政執法機關行政處罰的監督主要依靠兩法銜接平臺，但是如果相關執法機關接受監督觀念不強、案件錄入意識不足的話，就可能導致檢察機關在監督過程中受監督機關不配合，相關案件的監督發現力度不強，直接就會導致檢察機關監督作用發揮不佳，檢察職能發揮不徹底，相關案件線索發現難度大大增強。二是行政執法機關與刑事司法機關信息共享暢通機制有待進一步完善。行政機關在辦理行政案件過程中，由于案件信息與刑事司法機關之間傳遞不暢通不全面，一方面容易導致刑事司法機關相關案件發現線索、跟蹤線索困難加大;另一方面對行政案件處理進度不能第一時間進行跟蹤，不能如實掌握行政執法機關的案件辦理情況及行政處罰情況，以及案件經由行政執法機關處理后是否已經達到了基本的懲戒作用，是否能夠實現罰責統一。

三、行政執法與刑事司法銜接之間存在的辦案實務問題及成因

結合某區2017年以來辦理的行政執法與刑事司法銜接的案件以及辦理案件的過程中遇到的問題，本文認為行政執法與刑事司法銜接之間在證據移交方面存在部分問題。主要表現在行政執法過程中的相關證據在刑事司法過程中能夠繼續作為證據使用的較少，行政執法過程中保存的證據相對于刑事司法辦案中的證據標準而言證明力較弱，導致行政執法過程中的證據在刑事案件中作為關鍵證據的可能性非常小。究其原因，主要在于行政執法案件中的證據和刑事司法案件中對證據的要求標準不一，行政執法案件對于證據的證明力、證據鏈條、各證據之間的相互印證程度相對較低，導致在行政執法和刑事司法之間證據移交出現困難。刑事司法機關在辦理此類案件過程中往往由于關鍵證據證明力較弱，需要投入較大的精力去進行證據搜集、證據固定，因而影響此類案件的辦案效率。

四、與行政執法相關的刑事案件的特點及辦理過程中存在的問題及成因

某區2017年以來辦理的與行政執法相關的刑事案件主要分為食品、藥品類監督案件及環境污染、環境破壞等問題監督的案件，其中生產銷售不符合安全標準、生產銷售有毒、有害食品案件占此類案件的76.9%，生產銷售假藥案件占比11.5%，環境污染、環境破壞類案件占比11.6%。綜合分析此三類案件，發現與行政執法相關的刑事案件主要存在以下特點：一是影響范圍廣。與行政執法相關的刑事案件多涉及環境破壞、環境污染案件，特殊食品藥品等消費者權益保護等性質的問題，這兩類案件具有明顯的公益ll生、公眾性，如果監督不力案件進一步發展，容易產生侵犯公眾利益性質案件，此類案件影響范圍廣泛，涉及廣大群眾舌尖上的安全以及生存環境安全，影響范圍廣泛。二是受害人數較多。侵犯公眾利益性質案件多涉及的是多數群眾，侵犯客體是公眾利益，但是實際影響到的范圍是每一個受害群眾。例如食品藥品類案件，生產不符合安全標準的食品案件，被害人是不特定的多數人，更是人們群眾，受害群眾人數不確定也就導致受害人員范圍廣泛性。與行政執法相關的刑事案件受害人范圍廣、人數多，容易導致此類案件在辦理過程中出現涉法上訴等問題。

五、捕訴合一辦案模式下行政執法與刑事司法銜接困境破解探析

目前，行政執法與刑事司法銜接過程中遇到的困境如何突破，成為解決行政執法與刑事司法銜接問題的關鍵，結合上述問題及成因分析，本文試對行政執法與刑事司法銜接問題進行探析，尤其對捕訴合一辦案模式下如何進一步加強線索發現，嘗試提出銜接問題新機制，以期促進兩法銜接、推動檢察監督職能進一步發揮。

1.拓寬案件線索來源，建立案件線索雙向移送專項機制。捕訴合一辦案模式下，一個案件從批準逮捕到審查起訴，均由一名檢察官負責案件的辦理。在此辦案模式下，案件線索的發現更加至關重要。一方面加強與檢察機關其他行政執法部門的溝通與配合，建立案件線索移送機制。行政執法機關對于其內設機構在辦理案件過程中發現的案件線索，應當及時通過相關信息共享機制通道及時向檢察機關“兩個專項”承辦人移送，形成行政執法部門與檢察機關聯動的工作局面，形成相互聯動、相互配合的工作機制;同時檢察機關在辦理相關刑事案件過程中，遇到案件的部分嫌疑人尚且未構成刑事犯罪，但可能涉及行政執法、行政處罰等工作的情況，也要及時向行政執法相關部門共享線索，建立雙向交流、雙向配合的工作機制。另一方面拓展行政執法部門與刑事司法部門的聯動舉報機制。行政執法部門、刑事司法部門要進一步加強發現案件線索能力，利用行政部門對外公開郵箱、政府舉報郵箱、檢察機關控告申訴渠道，拓寬群眾舉報線索通道，并在行政執法部門與刑事司法部門之間盡快實現線索信息共享機制。同時行政執法部門、刑事司法部門要充分利用自媒體渠道，主動發現案件線索。目前，微信、微博等自媒體迅速發展，自媒體信息具有信息量大、內容繁雜等特點，行政執法部門、刑事司法部門要充分利用好自媒體平臺，根據自媒體某些具有重要影響的相關信息，摸查相關案件線索。

2.建立各行政執法部門、刑事司法部門的信息共享機制平臺。依托信息共享機制，建立行政執法與刑事司法的信息共享信息平臺，打通“兩項監督信息流”，促進行政執法部門、刑事司法部門信息共享、信息交流。可以嘗試從以下兩方面著手加強信息共享平臺建設。一是以打造“兩法銜接信息共享網絡平臺”為抓手，徹底規范行政執法機關的執法行為。通過信息共享網絡平臺明確行政機關向司法機關移送案件的標準、流程、形式等，完善和規范行政機關向檢察機關信息備案、案件移交的程序，建立檢察機關介入機制及會議信息通報制度，同時建立完善檢察機關向行政執法部門案件信息反饋機制，規范信息共享通道，提升相關案件的監督機制。二是充分利用“兩法銜接信息共享平臺”和同級政府法制辦行政處罰監督平臺，選派專人負責共享平臺的案件審查和日常管理工作，定期登陸、查看平臺內本區各行政機關抄送的行政處罰信息。打通雙向信息共享、信息交流通道，實現行政執法部門、刑事司法部門之間的線索順暢移送、線索無障礙交流，打通刑事司法部門的案件線索來源。

3.嚴格落實誰執法誰普法，從源頭降低此類案件的涉法涉訴風險。捕訴合一辦案機制下，檢察官的辦案壓力相對減輕，但是對每一個案件所承擔的責任大大增強，進一步實現了承辦案件的檢察官對整個案件從審查批捕到審查起訴的所有流程承擔責任，與此同時，案件本身所引發的涉法涉訴風險，也將直接由承辦檢察官承擔。在捕訴合一辦案模式下，刑事司法部門承辦此類案件的檢察官在辦案過程中必須從源頭化解案件涉法涉訴風險。與行政執法相關的刑事案件影響范圍廣、受害人數多的特點，造成此類案件侵害法益多涉及公眾利益，一旦此類案件得不到公平、公正處理，容易引起涉法涉訴等群體性事件。行政執法部門、刑事檢察部門在處理此類案件過程中，須注重源頭把握，減少此類案件的涉法涉訴風險。

4.行政執法部門、刑事檢察部門要加強相關類型案件的普法宣傳。拓展各行政執法部門、各行政機關、刑事司法部門的聯動宣傳機制。進一步加強法律宣傳，利用行政部門對外公開網絡、政府公開網、檢務公開網絡及自媒體手段，廣泛宣傳檢察機關工作職能及“兩個專項”，提高行政執法機關和人民群眾的法律意識，積極主動為檢察機關提供案件線索;包括工商部門、農業部門、市場監管部門、稅務部門、綜合執法部門等各行政執法部門以及刑事司法部門要進一步加強聯合開展普法宣傳工作機制。各行政部門加強與刑事司法部門的協調溝通，開展系列送法進社區、進企業等聯合宣傳活動。

5.行政執法部門、刑事司法部門在辦理個案過程中，進一步加強案件釋法說理工作。捕訴合一辦案模式下，刑事司法機關誰執法誰普法加強個案的釋法說理工作，從源頭化解涉法涉訴風險顯得更加重要。無論是行政執法部門還是刑事司法部門，在辦理個案過程中，向行政相對人、刑事案件犯罪嫌疑人充分說理，將案件的處理結果、處理原因通過現場說理或者通過網絡及時、充分公開，同時暢通群眾意見反應渠道，對于群眾反應的問題加強重視，及時處理。檢察機關是國家法律監督機關，深入推進檢察環節社會治安綜合治理工作，進一步完善檢察官以案釋法制度，在個案中既要當好“護法的衛士”，又要做好“普法的先鋒”。