青海省城鎮發展與差別化土地政策協調度研究*

李 云，王秀芬，王春光

(1.青海省國土規劃研究院，西寧 810000； 2.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081； 3.北京華源厚土土地整理規劃設計有限公司，北京 100039)

0 引言

土地既是人類生存與發展的基本資源，也是影響城鎮化發展的重要因素之一[1]。城鎮化與土地資源關系十分密切。我國幅員遼闊，各區域土地資源稟賦不同，土地的開發和利用、經濟和社會發展以及城鎮化進程都存在較大差異。通過差別化土地政策調控區域經濟協調發展、優化土地資源配置[2]，對促進經濟發展與資源保護以及新型城鎮化建設具有重要的現實意義。

差別化土地政策是國家因時制宜、因地制宜的土地差別化管理政策，指在現有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、區域發展階段、產業結構等差異化因素，通過政策、經濟、技術等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地集約節約利用，實現土地資源參與宏觀經濟調控等多目標而實施的精細化管理[3]。近些年來，學者們對差別化土地管理的理論和實踐進行了探討。在區域差別化土地管理政策研究方面，秦靜[4]、馬曉妍[5]、李鋼[6]、張清軍等[7]、魯成樹[8]等專家學者分別對浙江省舟山群島新區、中國西部、新疆兵團第十二師、韶關市、安徽省等地區的差別化土地管理政策進行了研究； 張俊峰[9]等和對差別化土地管理理論進行了解釋并探討了政策體系構建。

城市空間集聚的顯著特征是城市化，推動空間集聚與分散則成為城市形態變化的主要因素[10]，其重要體現就是城市建設用地的利用程度。隨著城鎮人口的增長及產業的擴大，城鎮用地不斷擴張，是城市化的必然過程[11]。若城鎮建設用地增量變化率高于城市化速率，則城市建設用地增量過高，會出現土地資源的閑置與浪費，土地利用效率低； 若城鎮建設用地增量變化率低于城市化速率，則城鎮建設用地增量變化過低，會出現城鎮用地利用結構失調，環境質量差[12]； 若城鎮建設用地增量變化率與城市化速率大致相當，則城鎮建設用地增量變化適中，會促進城鎮化的協調發展。因此，城鎮建設用地增量變化的協調度對城鎮協調發展實施起到重要的作用。楊剛強等[13]和陸思璇[14]探討了差別化土地政策與區域協調發展的關系。在上述研究的基礎上，文章以青海省為例，分析青海省城鎮化背景下的土地利用問題，尋找城鎮化過程中土地利用動態變化規律，分析差別化土地政策的措施和有效路徑，通過差別化土地政策的科學實施，建立科學的土地利用機制，推進青海省城鎮協調發展。

1 研究區城鎮發展概況及數據來源

1.1 研究區城鎮發展概況及發展戰略

青海省城鎮地域差異明顯，分布不均。從區域分布來看，東部地區密集，西部稀疏。從流域分布來看，主要在湟水河流域和黃河流域主河道兩岸呈枝杈分布，其他流域零星分布。從交通情況來看，主要分布在109國道、寧果(西寧至果洛)公路、寧張(西寧至張掖)公路以及其他省級交通干線兩側，且東部密集，西部稀疏。從城鎮體系構成來看，青海省的城鎮體系還處在發展的初級階段，因而城鎮職能大多缺少明顯的分工。青海省城鎮發展相關戰略如下。

表1 青海省城鎮發展總體戰略

戰略名稱戰略重點新型城鎮化戰略推進新型城鎮化進程,實現新型城鎮化與新型工業化、農業現代化、社會信息化、環境生態化的協調發展。引導人口合理有序向東部城市群、柴達木工礦城鎮(產業園區)以及環湖城鎮圈地區、青南生態城鎮區的小城鎮遷移城鄉一體化發展戰略調整城鄉空間布局,逐步提高民生保障水平,建設宜居環境區域差異化城鎮發展戰略立足青海省區域城鎮發展資源稟賦的差異特質,以生態城市、特色城鎮、低碳城鄉、文化社區的基本理念,積極推進區域經濟、社會文化的特色化、多元化發展,以東部城市群建設為重點,提升海東、格爾木次中心城市發展水平,促進環湖、青南地區城鎮特色化建設,推進區域城鎮差異化發展

1.2 數據來源

該文數據主要來源于2009—2017年青海省土地變更調查數據資料和《青海省統計年鑒》(2010—2018年)。

2 研究方法

2.1 Logistic曲線回歸分析

該文選用Logistic模型進行青海省城鎮化水平預測。依據預測結果，結合區域經濟現狀，選取全省的重點區域，用來研究城鎮發展與差別化土地政策之間的協調關系。

R.M.Northam把一個國家(地區)城市人口比重隨時間的變化過程描述為一條稍被拉平的S型logistic曲線。S型曲線的模型為：

Y=1/(1+ae-bt)

(1)

式(1)中，Y為城市化水平；t為時間；a、b為系數；e為自然對數底數，e=2.718 28。

2.2 系統相對狀態發展模型

該文采用系統相對狀態發展模型，通過建立典型城鎮城市化與城鎮建設用地增量變化的耦合協調關系，分析城鎮城市化速率與城鎮建設用地增量變化率的協調度，結合建設用地增量變化與城市化的速率系數，劃分青海省典型城鎮發展階段。其公式為：

R=exp[-(G-a×F)2/S]

(2)

式(2)中，R為協調度系數，G為城市化速率系數，F為城鎮建設用地增量變化率系數，S為G的實際方差，a為城鎮化對城鎮建設用地的回歸系數．為有效分析城鎮建設用地增量變化對城鎮化的協調水平。參照李靜等的研究，該文將協調系數與協調階段的關系按照表2標準劃分[15]。

表2 城鎮建設用地增量變化協調度系數的劃分標準及其協調發展階段

協調階段高度滯后中度滯后基本協調中度協調高度協調相對系數0～0.200.21～0.400.41～0.600.61～0.800.81～1.00

3 結果

3.1 青海省重點區域及典型城鎮的確定

2017年，青海省全省平均城市化水平達到53.07%，其中最高的是柴達木地區的海西州，為72.01%，其次是東部地區的西寧市，為71.14%。基于2017年現狀，應用Logistic模型，對2025年青海省不同地區人口與城鎮化水平預測見表3。根據預測結果，綜合各區域自然條件、資源稟賦、環境容量和經濟社會發展基礎及潛力，該文主要選取東部地區和柴達木地區為重點區域。同時，“十三五”期間，青海省繼續推進新型城鎮化建設，加快建設以西寧為中心的東部城市群，推進區域中心城市、小城市和重點城鎮建設，建立和完善“四區兩帶”城鎮體系，因此，結合相關規劃，在東部地區選取出西寧市(中心城市)、海東市(副中心)、湟中縣(特色小城鎮)、民和縣(特色小城鎮)和循化縣(特色小城鎮)，在柴達木地區選取海西州(區域中心城市)、德令哈市(次中心城市)，進行城鎮城市化與城鎮建設用地增量變化的耦合協調度分析。

表3 青海省人口與城鎮化水平預測

行政區域地區2017年2025年區域劃分常住總人口(萬人)城鎮人口(萬人)城鎮化水平(%)總人口(萬人)城鎮人口(萬人)城鎮化水平(%)全省598.38 317.54 53.07 625.72 371.46 59.37 西寧市235.50 167.53 71.14 249.50 185.23 74.24 東部地區海東市147.08 55.23 37.55 184.94 95.99 51.90 海北州28.30 10.76 38.02 31.40 12.49 39.78 黃南州27.42 7.15 26.08 30.25 9.27 30.64 海南洲47.24 11.06 23.41 50.44 13.51 26.78 果洛州20.57 3.59 17.45 22.42 4.27 19.05 玉樹州40.95 6.80 16.61 44.32 10.03 22.63 海西州51.52 37.10 72.01 52.61 40.67 77.30 柴達木地區

3.2 青海省重點區域城鎮耦合協調度分析

采用系統相對狀態發展模型，結合2010—2017年重點區域城鎮建設用地變化與城市化的速率系數，對青海省典型城鎮耦合協調度進行計算(圖1)，并對照表2中協調度劃分標準，得到2010—2017年青海省及其重點區域城鎮耦合協調階段，見表4。

圖1 2010—2017年青海省重點區域城鎮耦合協調度

表4 2010—2017年青海省重點區域及典型城鎮的城鎮耦合協調階段

年份20102011201220132014201520162017青海省基本協調高度協調基本協調中度協調高度協調高度協調基本協調高度協調西寧市高度協調高度協調高度滯后中度協調高度協調基本協調中度協調高度協調海東市中度協調高度滯后高度滯后中度協調高度協調高度協調中度協調高度協調湟中縣中度協調高度滯后高度滯后中度協調高度滯后高度滯后高度滯后高度協調民和縣高度協調高度滯后中度滯后基本協調中度滯后中度協調中度協調中度協調循化縣高度協調高度協調中度協調高度協調高度協調高度協調高度協調高度協調海西州高度協調高度協調高度協調高度協調高度協調基本協調基本協調高度滯后德令哈中度協調高度協調高度滯后高度協調高度協調高度滯后高度滯后高度滯后

3.2.1 東部地區典型城鎮發展階段及原因分析

從圖1和表4可以看出， 2010年青海東部地區城鎮耦合較好，其中的西寧市、民和縣、循化縣為高度協調，海東及湟中為中度協調。主要原因：(1)青海東部地區，由于受區位、自然條件等因素，自古以來是青海省工農業發展較好地區，由于生態地位特殊以及耕地紅線保護政策，建設用地指標受到嚴格控制，建設用地和城鎮人口增加有限； (2)青海省剛剛完成第二次全國土地調查，調查成果已將歷史遺留的違法用地、已批未建等建設用地予以更正，同時，該年度由于新一輪土地利用總體規劃未正式批復實施，用地手續不全，影響各地土地報批及供應； (3)青海東部城市群建設已提上省政府議程，由于城市化進程中失地農民征地補償標準不完善，土地市場不完善，戶籍遷移政策不完善等因素，城鎮人口增加有限，城鎮建設用地增量變化率與城市化速率均處于低位增長狀態，因此，該年度城鎮耦合較好。

2011—2017年東部地區的海東市、民和縣處于協調度不斷加強階段。原因如下幾點：(1)海東市地處青海東大門，西寧機場、蘭新鐵路等重要交通干道位于境內，區位條件優越，從“十二五”開始，國家和青海省不斷支持海東市發展， 2011年海東工業園區成立(含民和工業園區)、2013年海東市“撤地設市”、“一帶一路”政策實施，蘭西城市群建設，西寧—海東一體化建設，脫貧攻堅政策有力實施，鄉村振興戰略持續推進，都給予了海東市城鎮化和工業化重大發展機遇，在此基礎上，海東市不斷完善規劃體系，城市總體規劃、工業園區規劃以及土地利用總體規劃編制實施，加強了規劃引導和協調作用，規劃落實到位，政策實施力度強，城鄉有序發展。(2)2011年海東市各縣區土地利用總體規劃獲省政府批復實施，海東市各地建設不斷推進，土地市場不斷完善，優惠政策不斷出臺，投資前景普遍看好，招商引資力度加強，報批規模顯著增加，土地市場活躍，供地率逐年提高，吸引大量外來人口留駐海東，常住城鎮人口穩步增長。(3)海東市推進供給側結構改革，加強落實最嚴格耕地保護制度和節約集約利用土地制度，是青海省增減掛鉤工作試點地區，同時，積極落實“人地掛鉤”政策，積極盤活城鎮存量建設用地，加強批前審查和批后監管力度，嚴控城鎮“攤大餅”式發展和土地閑置，土地節約集約利用水平不斷提高，在2016年獲國務院通報表揚。特別是以民和縣為代表，始終堅持新發展理念 嚴格落實保護耕地和節約集約用地制度，高效利用建設用地指標，在國有土地拍賣和舊城改造及城鎮化建設中均走在青海海東市前列，基礎設施日趨完善，居民休閑娛樂的場所明顯增多，小城鎮功能進一步得到提升，工業化和城鎮化水平穩步增長，是青海省重點培育的新興城市，蘭西城市群規劃中也已明確在2035年前民和縣完成“撤縣設市”，城鎮耦合協調度穩步提升。

作為海東以農牧業為主的少數民族自治縣，循化縣以黃河上游生態環境優美、民族特色濃郁的旅游休閑勝地和生態宜居城市為發展目標，2011—2017年循化縣僅2012年處于中度協調，其余年份均高度協調，主要受地理位置、民族特色及生態資源保護等因素影響，循化縣歷年建設用地報批及供應規模均處于海東末位，新增城鎮建設用地規模有限，而城鎮人口增加主要由縣域易地扶貧搬遷人口構成，因此，新增城鎮建設用地和城鎮人口增加協調度較高，城鎮耦合協調度始終處于高位水平。

2011—2017年東部地區的西寧市處于不斷協調階段，而湟中縣協調度不高。分析原因主要是：西寧市作為青海省省會城市，綜合實力全省最高，經濟社會發展，人口吸引力不斷增強，同時，前期由于西寧市土地利用總體規劃和城市總體規劃由國務院批復實施以及城市發展承載力不足等原因，發展瓶頸不斷出現，近年來，省委省政府積極建設宜居宜業“大西寧”，特別是蘭西城市群兩級發展，城市擴容提質成效顯著，城市化速率與城鎮建設用地變化率較協調； 湟中，作為西寧市轄縣，由于交通改善，就業機會增多，生活條件優越，城鎮人口主要朝西寧市中心城區方向流動，出現城鎮建設用地增加而城鎮人口增加滯后的現象，區域土地城鎮化快于人口城鎮化，土地利用效率有待提高。

3.2.2 柴達木地區典型城鎮發展階段及原因分析

從圖1和表4可以看出， 2010年柴達木地區的海西州、德令哈市為高度協調(或中度協調)階段，主要原因與東部地區相似。

2011—2017年柴達木地區的海西州主要處于高度協調階段(或中度協調)，主要原因有以下幾點：(1)國家支持加快藏區經濟社會發展，有關措施對用地需求奠定堅實的基礎，對整個地區社會土地需求壓力帶來良好的政策環境。(2)柴達木循環試驗區總體規劃實施有效推進柴達木地區土地利用管理方式重大轉變。(3)調整經濟結構促進土地節約集約利用。(4)柴達木地區列入國家土地資源節約集約用地的示范區，為創新土地利用機制搭建了平臺。柴達木地區依據現實情況進行了有效分析，制定了有效對策，實施了差別化土地政策，取得了良好效果。

2011—2017年柴達木地區的德令哈市出現了高度協調與高度滯后交叉現象。主要原因有以下幾點：(1)建設用地指標重點滿足城鎮以外的重點產業項目或重要基礎設施建設項目。(2)城鎮內部的用地結構沒有實質性的調整，而影響到經濟結構的調整。(3)城鎮化水平處于全省高水平，但人口基數較小，建設用地指標有限，經濟發展后勁不足，城鄉發展水平與城鎮化率提高無法擬合。(4)地廣人稀，交通系統不完善。

3.2.3 重點區域城鎮發展協調度分析

東部地區與柴達木地區實施的差別化土地政策在一定程度上取得了較好的成效，但是青海省東西部城市化水平依然存在較大差異，柴達木地區的海西州的人口主要集中在城鎮，區域城鎮化水平反而比東部地區要高，這也是青海省城鎮體系發育不均衡的一個顯著特征。青海省的人口主要集中在西寧市、海東市、海西州，這3個地區的城市人口252.08萬人，占到全省總人口的82.27%。此外，在青海省內部的流動人口中，還存在一定量的兩棲人口，這種兩棲人口還會逐年增加。東部地區的政策土地供給路徑的導向為科學保障、統籌協調、集約挖潛、嚴格保護。根據此策略，總體來說政策落實平穩有效，但規劃建設用地指標不足、集約利用水平較低、土地市場不完善、征地補償機制不健全等問題急需解決。青海柴達木地區的土地供給路徑與青海東部地區的土地供給路徑相比則有所不同，依據自身特點制定了相應的政策，重點開展工礦廢棄工礦地再復墾工作，未利用地開發再利用，同時創新土地供應方式，對重點產業實行土地劃撥政策，得到很好的實施，但還需完善規劃引導，建立未利用地開發激勵和集體土地流轉機制。同時，加強人才引進和產業發展，吸引人口留駐，因時制宜、因地制宜地制定差別化的管理政策，引導土地資源合理利用。

4 結論

該研究以青海省城鎮協調發展差別化土地政策為研究對象，從青海省重點區域典型城鎮選取及城鎮發展協調度的耦合分析出發，分析了差別化土地政策與城鎮發展之間的關系，并根據青海省發展過程中存在的問題，提出相應的建議。其主要結論有：(1)青海省東部地區和柴達木盆地地區發展最好，城鎮化水平最高，因此作為青海省差別化土地政策研究的重點區域具有一定的代表性和典型性。(2)通過城鎮化發展協調階段的耦合分析發現， 2010—2017年青海省東部地區和柴達木盆地地區的差別化土地政策都取得了良好的成效，但東西部城市化水平仍存在較大差異。需因時制宜、因地制宜地制定差別化的管理政策，引導土地資源合理利用。