粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)政策量化研究

陳潔儀　麥仝歷　馮穎靈　梁麗鑫

[提要] 推進粵港澳大灣區(qū)建設是以習近平同志為核心的黨中央提出的重大決策，該戰(zhàn)略的實施離不開有效的政策支持。本文利用內容分析法從政策具體領域和政策文本兩個方面進行描述性分析，并結合政策工具理論深入剖析目前政策的特點與不足。最后通過城市之間的比較分析，指出目前政策支持力度無法跟上城市發(fā)展步伐的問題。本文認為，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策仍然停留在環(huán)境建設，缺少具體領域的政策支持，各城市對灣區(qū)建設政策支持力度不足。

關鍵詞：政策工具;創(chuàng)業(yè)政策;粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月27日

一、研究背景

灣區(qū)經濟是通過區(qū)域合作發(fā)展，以核心城市帶動周邊城市群從而實現區(qū)域協同發(fā)展的一個重要經濟模式，其重要性不容置疑。它首先通過打破城市之間的壁壘，促進城市間的合作交流，這樣就能夠讓有利要素充分流動。要素的高度集聚與高速流動帶來的不僅是高效的產能，更是無盡的創(chuàng)新力量，能夠讓城市、企業(yè)達到互惠互利，優(yōu)勢互補的效果。早在20世紀末，美國計算機技術的突飛猛進促進新業(yè)態(tài)的發(fā)展，而交通技術的發(fā)展讓區(qū)域集聚成為可能，因此在第三次科技革命的浪潮下，美國建立舊金山灣區(qū)并成為世界灣區(qū)經濟的標桿。20年后，中國開始在灣區(qū)經濟上開始探索獨特的發(fā)展道路，粵港澳大灣區(qū)便是這個背景下的產物。自廣東省提出推動粵港澳大灣區(qū)建設三年行動計劃后，這個重要戰(zhàn)略的執(zhí)行已由規(guī)劃落實到執(zhí)行階段，關于具體領域發(fā)展的政策已相繼出臺。然而，大灣區(qū)目前的政策是否真的起到推動作用？公共政策的不完善、不充分加上具體領域的利益博弈將會大大削弱政策的效能，導致政策失靈的現象。基于此，本文希望通過對現有大灣區(qū)政策的量化分析，從整體和具體兩個方面描述大灣區(qū)建設進程的問題，有助于了解政策的關注點，發(fā)現政策中潛在的缺失與沖突，這對于后續(xù)人才政策的出臺、修訂、完善具有重要的指導意義。

二、文獻回顧

（一）與世界三大灣區(qū)比較研究。目前，世界著名的三大灣區(qū)——紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)都已成為促進全球經濟發(fā)展重要增長極。而粵港澳大灣區(qū)作為中國首個國家級城市群，就必須與世界灣區(qū)進行比較。李楠、王周誼、楊陽（2019）總結全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅動的基本特征，進一步提煉出在灣區(qū)戰(zhàn)略引導下全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展模式，如圖1所示。東京灣區(qū)是以“應用科學+憂患意識”為特征的市場拉動模型。舊金山灣區(qū)是以“基礎科學+金融創(chuàng)新”為特征的技術推動模式。紐約灣區(qū)是以“金融服務+科技載體”為特征的金融驅動模式。粵港澳大灣區(qū)是以寬松的發(fā)展環(huán)境及健全的激勵機制為特征的政策驅動模式。（圖1）

竇濤、劉彩紅（2019）提出，相對于國外的三大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)因為國家制度、經濟狀況的不同而存在一些發(fā)展的不足——“兩制”阻礙了區(qū)域的協同發(fā)展、經濟圈相對缺乏生命力。

張勝磊（2018）認為粵港澳大灣區(qū)無論從經濟規(guī)模總量、對外開放程度以及地理位置條件，都具備打造世界級灣區(qū)的條件。但粵港澳三地的優(yōu)勢分工與合作還不明確，同質化發(fā)展較嚴重;具有國際影響力經濟核心區(qū)還很缺乏，國際競爭力較弱;粵港澳存在不同的法律體系，三地之間的統(tǒng)籌協調機制有待完善。

（二）對建設過程中現存問題探索。學術界盛行于將港澳地區(qū)和珠三角9個城市區(qū)別開，分析粵港澳大灣區(qū)發(fā)展要面臨的主要問題及挑戰(zhàn)。劉璟（2017）通過構建粵港澳大灣區(qū)深度合作的初步理論分析范式，指出建設過程中存在的主要問題是港澳與粵九市的不同之處太多，從而影響效率。龍建輝（2018）從區(qū)域創(chuàng)新方面指出當前粵港澳大灣區(qū)存在創(chuàng)新資源區(qū)域分布不均，技術擴散效應不明顯，創(chuàng)新資源投入結構雷同，資源浪費現象嚴重及創(chuàng)新要素流動受阻等問題。

（三）對優(yōu)化發(fā)展模式的研究。針對大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的對策研究，主要集中在以下兩個方面：一是提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。趙倫芬、謝輝（2019）針對灣區(qū)中的大學生提出“三三制”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)模式，即通用知識與創(chuàng)新精神相對接、突出普及化創(chuàng)新教育、專業(yè)知識與項目實踐相對接。黃群慧、王健（2019）基于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論來，認為企業(yè)應構建創(chuàng)新生態(tài)鏈，打造“母工廠”。二是促進人才一體化建設。進一步建立完善粵港澳三地政府人才合作協調機制;建立互通互認、共享共建的人才引進、評價、服務體系。

（四）小結。結合國內外學者研究，目前國內外針對粵港澳大灣區(qū)的研究集中于宏觀層面，對灣區(qū)總體現狀分析、探索發(fā)展過程中存在的問題、尋求治理模式的革新以及發(fā)展對策等問題是常圍繞的幾個方面。聚焦于灣區(qū)核心城市創(chuàng)業(yè)政策的研究相對較少，更多的是將粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境作為整體與國外進行對比，缺乏一定的梳理。本文通過重點梳理廣州、深圳、香港、澳門四個核心城市創(chuàng)業(yè)政策，以分析城市頒布的創(chuàng)業(yè)政策是否符合自身的城市定位，在大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)政策問題研究上具備一定的創(chuàng)新性。

三、研究方法與理論框架

（一）內容分析法。內容分析是對各種信息交流形式的明顯內容進行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述。本文的分析對象為粵港澳大灣區(qū)提出以來與其相關的政策，政策涉及的文本數量較多，因此我們通過對政策文本特征進行分類描述，并使用內容分析法對政策文字進行分析，旨在發(fā)現政策內在所包含的特征。

（二）政策工具理論。政策工具理論是通過類型學的方法將政策劃分為三類所構成的一個理論框架。該理論的分類方式較多，本文借鑒Rothwell和Zegveld的研究成果，將政策文本分為三類并利用該框架對政策文本進行分析，分別為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具。供給型政策工具是指向企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供資源和有利要素的政策，例如資金、信息、人才、技術等等。需求型政策工具是指開放市場，促進產業(yè)發(fā)展，引領市場建設，從而提升市場需求或市場活力，使更多企業(yè)在開放市場中獲利。環(huán)境型政策工具是指提供長期良性營商環(huán)境，保證運營環(huán)境安全穩(wěn)定，間接推動企業(yè)的發(fā)展。

四、創(chuàng)業(yè)政策描述分析

（一）政策文本概述。本文選取的政策文本為自粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃提出以后作為起始點到2019年7月為終止點，選取這段時間內出現過的與粵港澳大灣區(qū)建設相關的政策文本作為分析對象，共抽取69個政策文本。其中，國家級政策7個;省級政策20個;市級政策42個。

（二）政策涉及領域分析。這段時期內大灣區(qū)政策涉及的領域較多，政策指向領域共有八個方面，包括綜合建設、法務、經濟、科教、基礎設施、人才、稅務、交通運輸。在這些領域當中，有關綜合建設領域占總體比例最多，占40.91%;其次是人才和經濟，占16.67%。可見，大灣區(qū)的政策方向重點在于整體規(guī)劃，以大方向引領，目前具體細分領域的政策仍未展開，科教、法務、稅務、交通等領域的政策較為缺乏，未來大灣區(qū)政策應該由面到點發(fā)展，注重具體領域的建設。

（三）政策文本詞頻分析。本文利用python軟件對政策文本的具體內容進行詞頻統(tǒng)計分析，發(fā)現粵港澳大灣區(qū)政策有一些極其強調的關鍵詞。在排出了一些無關的動詞后，“創(chuàng)新”出現的頻次最多，共有1，480次;其次是“產業(yè)”，出現814次;“國際”與“合作”分別出現了770次和769次;排名5～10位的分別為“人才”（670次）、“旅游”（580次）、“金融”（531次）、“質量”（502次）、“機制”（496次）、“創(chuàng)業(yè)”（486次）。由此可見，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策非常強調自身的創(chuàng)新，在資源方面強調人才、金融、產業(yè)發(fā)展、機制建設四個方面，而在市場開拓方面，大灣區(qū)的政策注重國際市場開拓以及合作式經濟的出現。最后，所有的準備工作都是為了指向一個重要的目標，那就是促進創(chuàng)業(yè)。總的來說，從政策所強調的內容看，粵港澳大灣區(qū)的未來是以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為主要基調，以制度與質量為基礎，吸引頂級資源促進自身產業(yè)飛速發(fā)展的一個引領性的經濟區(qū)域。（圖2）

（四）政策工具視角下的創(chuàng)業(yè)政策。在利用政策工具框架進行分類后發(fā)現，環(huán)境型政策數量較多，占總政策數的44.44%;其次是供給型政策，占比為31.75%;需求型政策最少，僅占23.81%。這證明現行的大灣區(qū)政策把重點放在整體環(huán)境的型塑上，資源與市場方面仍然缺乏。分析各類政策工具下包含的具體政策發(fā)現，供給型政策目前提供的資源多樣性不足，僅僅集中在人才與科研兩方面，未見提供其他重要資源的政策。而需求型政策主動打開國外市場、引進外資，并通過大灣區(qū)內的區(qū)域合作來打破市場壁壘，擴大市場需求，但是需求型政策缺少產業(yè)扶持與產業(yè)市場支持的政策，新興產業(yè)的發(fā)展才是市場需求擴大的根本途徑。環(huán)境型政策方面還是將重點放在長期的規(guī)劃與整體的制度環(huán)境上，缺乏對具體領域的長期規(guī)劃與制度建設。

五、城市間創(chuàng)業(yè)政策比較分析

大灣區(qū)有龐大的城市群，每個城市群因其自身定位的不同，在制定政策時選擇的方向亦不同。那么，目前大灣區(qū)的城市政策是否與城市地位相符？是否跟上城市發(fā)展？

（一）廣州：政策數量較少。廣州作為廣東省的省會城市，在產業(yè)布局上以大灣區(qū)貿易平臺為目標。全面發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，構建城市群的網絡中心。然而，廣州市目前公布的有關大灣區(qū)的政策較少，而且只是設計人才與人工智能產業(yè)方面的政策，廣州缺乏融資和技術維度的創(chuàng)業(yè)政策，市場維度的創(chuàng)業(yè)政策也較少，還沒完全符合大灣區(qū)城市定位的要求。

（二）深圳：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成深圳標桿。深圳被稱為“創(chuàng)客之都”、“創(chuàng)新之城”，在大灣區(qū)功能定位中，主要發(fā)揮的是作為經濟特區(qū)、全國性經濟中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領作用，創(chuàng)新是這座城市的主旋律。結合該城市現有政策，深圳在推動大灣區(qū)的發(fā)展上起到了馬前卒的作用，因為這座城市的政策數量最多，而且涉及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策最多，占45.83%。雖然深圳在創(chuàng)業(yè)政策方面頗有建樹，但仍需要細化到不同方面，目前的創(chuàng)業(yè)政策仍然停留在整體環(huán)境上。

（三）香港與澳門：未完全發(fā)揮其潛力。香港作為全球金融中心之一，成為對外開放渠道，擔任貿易中心、航運中心等角色，但是目前香港還未發(fā)揮其在金融方面的優(yōu)勢。在大灣區(qū)的發(fā)展中，香港金融業(yè)的繁榮是大灣區(qū)經濟發(fā)展得一大動力，然而目前香港制定涉及金融方面的政策較少，僅僅集中在創(chuàng)業(yè)領域，沒有很好地發(fā)揮城市之間的優(yōu)勢互補作用。

而澳門是以旅游業(yè)為主要發(fā)展動力的城市，其多元化的文化合作交流基地成為吸引外來游客的關鍵。但是澳門在大灣區(qū)政策上較為落后，還沒推出相關的政策，僅僅存在一個行政規(guī)劃政策，未來還需要跟上大灣區(qū)的發(fā)展步伐，以合作求發(fā)展。

六、總結及展望

粵港澳大灣區(qū)的建設與發(fā)展已經箭在弦上，相關政策必須及時跟進才能更好地促進灣區(qū)經濟的發(fā)展。目前大灣區(qū)的政策制定在整體的規(guī)劃上較為充分，政策較完善，但是具體領域的政策存在較大的提升空間，筆者認為未來政策制定的關注點應該遵循以下五個維度：人才、市場、技術、融資、基礎設施五個維度。從這五個維度入手，繼續(xù)細化具體方面的政策，是營造大灣區(qū)完備的政策環(huán)境的重要方法。

從具體城市政策制定來看，目前城市內部的政策較為缺乏，本文僅統(tǒng)計了大灣區(qū)內部的四個核心城市，還有其他城市群尚未統(tǒng)計，但是這四個核心城市除深圳外其他城市的政策不太理想。而且，城市間相互合作的政策較少，城市之間的活力不能僅通過省級機關或中央推動，城市之間應當有意識地相互合作，這樣才能共同進步。

最后，筆者認為未來的大灣區(qū)建設方向應以創(chuàng)業(yè)推動發(fā)展為主要基調，因為從目前的政策方向來看，政策多次強調創(chuàng)業(yè)這個關鍵詞，結合國外灣區(qū)經濟發(fā)展經驗，創(chuàng)業(yè)公司能夠帶起整個灣區(qū)市場的動力，硅谷作為創(chuàng)新谷帶起了整個灣區(qū)經濟的發(fā)展。長遠來看，我們?yōu)硡^(qū)城市群的創(chuàng)新力仍然存在提升空間。

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