對基礎測繪“十四五”規劃的若干思考

阮于洲，王晨陽

(自然資源部測繪發展研究中心,北京 100830)

1 形勢分析

“十四五”是實施新的“兩步走”戰略、開啟社會主義現代化強國新征程的第一個五年規劃期。對基礎測繪而言，是面對新形勢、針對新需求、適應新環境、應用新技術實現創新發展、轉型發展的關鍵時期[1]，“十四五”規劃編制工作實質上是一項適應新形勢，在新的歷史起點上實現準確定位和高質量發展的基礎性工作。

1.1 中央關于基礎測繪戰略部署

國務院于2015年批復同意了《全國基礎測繪中長期規劃綱要(2015—2030年)》(國函〔2015〕92號，以下簡稱“規劃綱要”)。其一方面詳細部署了“十三五”期間基礎測繪發展任務[2]，另一方面也對從2021—2030年的發展作了原則性安排。當前，“規劃綱要”提出的現代測繪基準體系建設、基礎地理信息資源建設更新、應急測繪能力建設、邊境測繪、衛星測繪、新型基礎測繪建設等“十三五”發展改革任務不同程度地得到落實。進一步落實“規劃綱要”后續部署，需要在對其“十三五”執行情況進行充分評估的基礎上，結合時代特點和形勢變化，對“十四五”發展思路、目標、任務等進行細化設計，并在此基礎上科學編制基礎測繪“十四五”規劃。

1.2 體制環境和政策形勢

機構改革完成后，基礎測繪面臨著如何落實其在“兩統一”中“技術支撐”職責，進一步加快其與土地、地質、海洋等業務板塊融和步伐的問題[3]。同時，圍繞更高質量地履行《測繪法》關于“為經濟建設、國防建設、社會發展和生態保護服務”的職責，還需要從新的“兩步走”戰略部署出發，深入研究為“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶、創新驅動發展、鄉村振興、軍民融合等重大戰略任務的實施提供技術支撐等問題[4]。而開展“十四五”規劃工作，則是把握戰略形勢變化，并據此設計基礎測繪下一步目標、重點的基礎性工作。

1.3 中央關于高質量發展要求

黨中央國務院著眼推動生態文明建設、高質量發展等戰略落地，高度重視自然資源綜合管理和國土空間的合理開發[5]，高度重視人工智能、物聯網、云計算、大數據等新技術作為新一輪科技革命和產業變革的核心驅動力的引領作用[6]，出臺一系列文件進行部署，力圖快速催生新產品、新服務、新業態。基礎測繪作為技術性工作，在不斷改進服務的同時，也面臨著充分利用相關技術發展成果改進生產服務體系的問題，需要通過“十四五”規劃研究編制工作，貫徹落實中央國務院決策部署，推進新技術應用，提升基礎測繪整體能力和效率。

2 總體思路

基礎測繪“十四五”規劃編制工作作為政策性工作，需要從“規劃綱要”的長遠部署出發，以“十四五”期間的基本形勢和階段性特征為基礎，以把握發展形勢、分析重大問題、形成發展思路、明確重大項目為重點，研究提出“十四五”期間基礎測繪發展的總體思路、重點任務、重大工程、保障措施，編制完成基礎測繪“十四五”規劃。在具體工作中堅持如下原則：

(1) 準確把握和始終圍繞發展需求。準確把握新時期我國經濟社會發展，尤其是“一帶一路”倡議、鄉村振興等新戰略，構建人類命運共同體等新思想對基礎測繪的新需求。準確把握自然資源調查監測、國土空間規劃等自然資源管理新要求。

(2) 著力推進新型基礎測繪建設。針對當前基礎測繪發展存在的突出問題，圍繞形成全國一盤棋、一張圖[7]，統籌推進機制和制度改革，著力發展基礎測繪新產品和新服務，推動基礎測繪全面轉型。

(3) 充分體現自然資源管理整體要求。需要將基礎測繪放在自然資源整體業務中謀劃，貫徹部黨組決策部署和對基礎測繪的工作要求，注重與自然資源其他業務的銜接和協調[8]。

(4) 堅持科學務實工作作風。在嚴格遵循公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的決策程序[9]的同時，需要加強調查研究，注重軟科學理論方法的實踐運用。

3 主要任務

規劃工作有一般性工作程序、方法，但基礎測繪規劃有其專業特點和時代特點，具體到基礎測繪“十四五”規劃，工作的重點有以下幾個方面。

3.1 開展“規劃綱要”執行情況評估

規劃評估作為規劃編制前置性工作，既是總結問題、發現問題，也是為解決問題和提出下一階段發展思路提供依據[10]。需要對照“規劃綱要”原則性要求，選擇合適時點(如2018年12月31日)，對規劃實施和落實情況進行調研、分析，對規劃下一步實施提出建議。

3.2 開展重大問題研究

就“十四五”基礎測繪發展重大問題開展深入調研。立足當前形勢，需要重點研究和回答的問題包括：

(1) 基礎測繪需求分析。分析新時代經濟、社會、國防、生態對基礎測繪服務的需求。重點分析我國生態文明建設，推進新技術應用，推進形成對外開放新格局等的需求。

(2) 基礎測繪在自然資源管理整體布局中的定位。在明確基礎測繪在自然資源整體布局中的定位基礎上，提出基礎測繪相應的工作模式、工作內容、組織形式。

(3) 新型基礎測繪建設。在前期新型基礎測繪建設理論研討和生產試點基礎上，進一步凝聚全行業關于新型基礎測繪共識[11]，明確“十四五”發展主要建設和改革任務。

(4) 基礎測繪應用政策。按照新型基礎測繪要求，研究提出改進基礎測繪成果共享、安全、提供使用等政策措施的思路和辦法[12]。

(5) 測繪地理信息軍民融合。從中央對軍民融合的要求出發，立足現有條件和基礎，明確推動測繪地理信息軍民融合深入發展的重點領域、主要任務和體制機制[13]。

3.3 開展規劃文本起草和咨詢論證

在“規劃綱要”執行情況評估和重大問題研究基礎上，深化研究形成全國基礎測繪“十四五”總體思路、主要目標、重點任務、保障措施、重大工程等，提出“十四五”規劃文本。

3.4 履行規劃報批和印發程序

依法由基礎測繪主管部門與“規劃綱要”其他聯合編制部門對規劃內容進行對接，同時按照國家規劃管理要求，將基礎測繪規劃與國家和自然資源領域相關規劃進行充分銜接，在此基礎上，由相關部門聯合印發基礎測繪“十四五”規劃。

4 相關措施

4.1 嚴格落實《測繪法》和“規劃綱要”要求

需要嚴格遵循《測繪法》關于基礎測繪基本定位、服務范圍、分級管理、規劃計劃、成果更新的規定，特別是對基礎測繪規劃的體系構成、編制主體、報批方式、組織實施等的規定。同時，“十四五”規劃作為“規劃綱要”的執行規劃，需要根據“規劃綱要”執行情況，細化研究“規劃綱要”在新的時期的發展思路和任務，編制“十四五”規劃。

4.2 同等重視對自然資源管理和經濟社會發展的服務

基礎測繪作為自然資源管理工作的組成，面臨著為自然資源管理提供“技術支撐”的現實需求。但是當前越來越多的專家傾向于將基礎測繪僅僅作為自然資源管理的技術支撐，忽略了《測繪法》關于服務經濟社會發展的規定精神。在規劃編制工作中，應當糾正這種思想趨勢。一方面，做好基礎測繪支撐自然資源管理的規劃設計；另一方面，統籌謀劃面向全社會的更高質量的基礎測繪公共服務供給。

4.3 注重將國土測繪與地理信息工作貫穿起來

《測繪法》規定“建立地理信息系統，應當采用符合國家標準的基礎地理信息數據”[14]。其中的“符合國家標準”實際上是對地理信息數據的基本要求，這意味著數據本身要準確、權威、可靠，要更加注重對需求內容的調研，要更加注重對服務成效的評價。因此，需要從構建完整的業務鏈條的角度，對基礎測繪的后端建設和前端應用統籌考慮，在安排數據庫、測繪基準體系等建設性任務的同時，同步部署改善“天地圖”內容和功能等應用性任務，建立部門內部地理信息建設和服務有機協同、地理信息需求和供給有機聯動的制度安排，更加集約、高效地實現對經濟社會發展的服務。

4.4 做好規劃銜接的同時體現地方特色

基礎測繪規劃涵蓋國家、省、市縣三級。地方基礎測繪規劃既是國家級規劃的下級規劃，也是本地的專項規劃[15]。一方面，地方規劃編制需要加強與國家級規劃在目標、任務、措施、規劃期等的銜接，形成全國一盤棋；另一方面，還要從本地區對經濟社會發展的統籌安排部署和面臨的實際需求出發，確定本地基礎測繪目標、任務，使規劃突出地方特色，突出對地方重大戰略規劃的支撐服務功能。機構改革后，市縣基礎測繪管理得到加強。因此，各地方還應當按照《測繪法》相關要求，指導市縣級基礎測繪規劃編制，通過規劃編制夯實基層基礎測繪管理職能，并形成由國家、省、市縣三級規劃組成的，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的基礎測繪規劃體系。

4.5 高度重視研究和凝練重大項目

“十四五”規劃編制工作一方面是要在新的發展環境和要求下理清思路，明確路徑。更重要的是，通過規劃編制工作做好項目儲備，針對發展中的功能短板，按照強基固本，拾遺補闕，補弱固強，深入挖潛的原則，凝練提出體系完整、重點突出、互補性強的“十四五”重大項目清單，通過重大項目建設保障規劃落地，推動基礎測繪高質量、跨越式發展。

5 結 語

從當前面臨的戰略形勢和要求出發，分析了基礎測繪“十四五”規劃編制工作所應當著重關注的問題，對做好各級基礎測繪規劃編制工作提出了具有較強針對性的意見建議。其中主要結論在國家級基礎測繪規劃編制工作中得到采納和應用，對于省級、市縣級規劃編制也具有參考意義。