“縣改市”改出一片新天地

文/本刊記者 張永軍

今年7月，經國務院批準，同意陜西省撤銷子長縣，設立縣級子長市，以原子長縣的行政區域為子長市的行政區域，子長市人民政府駐瓦窯堡街道安興路46號。子長市由陜西省直轄，延安市代管，成為延安市首個縣級市。

隨著陜西省子長市獲批設立，今年全國已有陜西子長縣、四川射洪縣等6個縣得到了“撤縣設市”的批復。

2017年是在停止了將近20年的審批之后，重啟“撤縣設市”審批的第一年。這一年，陜西省神木縣、四川省隆昌縣、貴州省盤縣等6個縣獲批設市。2018年，陜西彬縣、貴州興仁縣、廣西荔浦縣、甘肅華亭縣等11個縣獲批設市。“撤縣設市”的工作力度之大由此可見一斑。

伴隨著經濟社會的不斷進步發展，城市化是一個不可避免的過程。中國在改革開放之后，迎來了城市化的高潮，但因為種種原因，上世紀90年代叫停了“撤縣設市”。而伴隨著中國經濟轉向高質量發展階段，新型城鎮化不斷推進，“撤縣設市”再一次開啟，中國的城市化進入新一輪的推進期。

20年后重啟“縣改市”

“撤縣設市”就是將原有的行政單位縣改為行政單位市，而原有的行政區域不做大的改變，仍歸屬于地級行政區或者省級行政區。

上個世紀80年代至90年代，中國經歷第一輪“撤縣設市”。1983年，“撤縣設市”拉開序幕。1986年，中央出臺規定，非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制。“撤縣設市”開始進入穩步發展的時期。

子長縣余家坪鄉崖頭扶貧移民新村

1993年，國務院出臺撤縣改市的標準，其中包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。標準出臺后，各地紛紛搶占機會，“撤縣設市”進入了一個井噴階段。據相關統計資料顯示，截至1998年，中國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。

但是井噴式的“撤縣設市”帶來的問題也不容忽視。盲目的跟風申請設市，讓假性城市化的問題暴露。同時，亂占耕地、權力尋租等其他問題也層出不窮，帶來不少負面影響。為此，從1997年開始，國務院停止了“撤縣設市”的審批，井噴變為了冰凍。

根據國家統計局提供的資料，自1949年到1997年，我國城市數量由132個增加到668個，包括4個直轄市、265個地級市、393個縣級市。此后，到2016年，中國城市數量是654個，之所以如此，是因為一些城市成了其他城市的區。

設市速度太快有問題，而停止之后依然也有問題。中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵指出，中國已經有近8億人口生活和就業在各類城鎮，可是中國只有不到680個城市，與中國的城鎮化進程嚴重不匹配。

近些年來，國家開始在“縣改市”上有所松動。黨的十八屆三中全會提出，優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。

2014年，中央發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，明確提出“制定城市市轄區設置標準，優化市轄區規模和結構”。2017年的政府工作報告中明確提出，要“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。”

2018年3月13日，國家發改委網站公布的《國家發展改革委關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》指出，“穩妥有序增設一批中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮化綜合試點地區范圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮率先設市。”

停止了20年的“縣改市”為何重啟？在中國社會科學院城市發展與環境研究所土地經濟與不動產研究室主任王業強看來，有三個方面的原因：一是雖然2017年中國城鎮化率已經達到了58.52%。但廣大的中西部地區還是低于這一平均水平，繼續推進城鎮化仍然是當前時期中國經濟建設的重點任務。重啟“撤縣設市”將有助于新型城鎮化發展動力的形成。二是40年改革開放和城鎮化過程，推動了中國經濟的快速增長，但也帶來了很多問題，比如大城市發展過快，“城市病”凸顯。重啟“撤縣設市”，將產生一大批中小城市，緩解大城市過度膨脹的問題。三是整體來看，中國已經由一個農業主導的社會進入了一個以城市為主導的城市型社會。重啟“撤縣設市”，將有利于社會管理模式的轉變，按照現代城市治理模式來推進社會變革。

神木市二郎山

子長縣安定塔

“縣改市”有著諸多的利好

新一輪“撤縣設市”的背后是中央強力推進新型城鎮化的決心。在城鎮化過程中，大中小城市要協調發展，中小城市作為人口集聚、農業轉移人口就近就業的重要載體非常重要，尤其在未來鄉村振興過程中，中小城市將是連接廣袤鄉村的重要支點。將一些地方經濟中心由縣改市，可以發揮更好的區域帶動效應，在加快產業結構轉型升級、解決“三農”問題、支撐區域協調發展等方面起到重要作用。正因如此，國家“十三五”規劃把加快中小城市的發展，作為完善城市規模結構的主攻方向，并指出，“撤縣設市”和推動特大鎮改市是重要途徑。

這將為城市的發展和居民生活帶來諸多利好。

“對于新設市城市的居民來說，設市提高了城市品牌形象，更重要的是通過設市，可以改善基礎設施和增加公共服務水平，提高城市居民的幸福感。”李鐵說道。

王業強也認為，設立縣級市將會帶來城市基礎設施的改善，增加醫療、教育、養老、交通、社保等方面的便利。除此之外，他表示，“設立縣級市將帶來人口的集聚，城市的發展會導致社會需求的增加，從而會給當地老百姓帶來就業范圍的擴大和收入水平的提升。”

一般來說，市是以城市工作為重點，兼顧農村，而縣以農村為重點，兼顧城市。縣政府的職能重在農業發展和社會穩定，而市政府則側重推進城鎮化，以發展非農產業為主，有相對較高的產值和輻射帶動作用。

這種輻射作用在李鐵看來，有利于要素和資源按照市場的規則，在不同的城市之間合理流動。也有利于各類城市通過平等的競爭關系，提高城市發展的效率。

中國現在城市數量少，少數大城市過度膨脹，導致很多“城市病”。“撤縣設市”將有利于中小城市的發展，來疏解大城市的擁擠。“加快城市設立速度，有利于農業轉移人口向這些中小城市集中，緩解都市圈特大城市的壓力，有效疏解和合理配置都市圈不同城市的功能。”李鐵說。

彬州市

對于設市的地域本身，設市也有著很多好處。王業強將其歸結為三點：一是整體形象的提升。成立縣級市，可以按照城市的定位來制定發展規劃，有利于擴大招商引資的領域和范圍。二是政府部門可以按照城市標準來組織基礎設施建設。三是縣級市由省政府直接管轄，可以爭取到更多的財政資金支持。

中國正在經歷著從農業社會到現代工業社會的轉型，新型城鎮化也在不斷地將農業人口變為城鎮人口，從這個角度來考量，“撤縣設市”將有利于農業人口的轉移。在采訪過程中，李鐵給出了一組數字：中國現在常住城鎮人口雖然已經達到近8億，但是有2.8億存量的外來農業轉移人口和7300萬城鎮間流動人口，無法在就業的城市落戶并享受到與城市戶籍居民均等的公共服務。加上未來可能增長的2億農業轉移人口，安置壓力很大。

一方面要防止特大城市、大城市的“城市病”，一方面要安置這些人口，中小城市可以發揮重要作用。因此李鐵建議，“要把符合條件的縣城和有一定規模人口的特大鎮發展成為城市，按照城市功能來塑造，接納更多的農業轉移人口和勞動力。”

“縣改市”改出一片新天地

從2017年開始“解凍”恢復“撤縣設市”，到現在，已經有23個縣獲得設市的批復。就陜西而言，已有6個縣獲得設市批復，但相比周邊的省區而言，還是比較少，就目前見諸報端的新聞來看，陜西至少還有旬邑縣、勉縣、富平縣、蒲城縣、靖邊縣、綏德縣、黃陵縣、三原縣、旬陽縣等9個縣也上報至省政府要求撤縣設市。未來，會有更多的縣獲得批復，設立縣級市。

而什么樣的縣域可以設立市一級行政單位，國家并沒有給出相應的標準。王業強根據已有的研究，給出了一些參考的標準：一是人口指標，包括人口總數和城鎮化水平；二是經濟發展水平，如第二產業、第三產業增加值占地區生產總值比重、人均地區生產總值或人均地方本級一般公共財政預算收入等方面指標；三是環境承載力方面的指標，如公共供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率、社區綜合服務設施覆蓋率、建成區綠地率等等；四是公共服務水平指標，如住房保障水平、就業服務水平、醫療衛生機構服務水平等方面。

比如2017年獲批設市的陜西神木縣，是全國百強縣，2018全市生產總值由2016年的904.8億元增長到1298.03億元，排在榜單的第24位，其不僅有獨特的區位優勢，經濟發展水平也高，具備了成為市級行政單位的條件。

2018年獲批設市的陜西彬縣，是連接秦隴的咽喉要道，地處甘肅平涼、陜西寶雞、銅川、咸陽四個城市的幾何中心。彬縣煤炭資源儲量非常豐富，位于陜西第二大已探明煤田彬長煤田腹地。全縣版圖形似正寫的“人”字，是古“絲綢之路”必經之地，素有“絲路明珠”之稱。

今年獲批設市的陜西子長縣，則是有利于優化全省、特別是陜北中小城市空間布局，充分發揮當地紅色文化旅游資源優勢，推進城鄉統籌發展和區域經濟協調發展，對加快完善城市服務功能，促進城鄉公共服務一體化建設，努力讓人民群眾共享改革發展成果具有重要意義。

“縣改市”，就是要改出一片新天地。新城市要走新路，走可持續發展之路，尤其是在城市發展模式上，不能走過去城市發展過程中的老路。

“1997年中央暫停撤縣設市，就是因為各地不顧實際情況，一哄而上，城市建設缺乏規劃，城市公共服務水平跟不上，造成資源極大浪費。”王業強建議，“撤縣設市”應在省域范圍內的城鎮體系規劃指導下有序推進，同時應該嚴格規劃審批，規劃不成熟的縣不予批準。李鐵建議，要防止在改市過程中出現機構和人員編制的膨脹，要精簡機構，實現小政府、大服務。

“新設市要促進產業發展，促進實體經濟興旺，切不可以房地產為導向，走視覺城市、政績工程的老路，造成城市巨額的債務負擔。”李鐵說。

王業強也認為新設市要走可持續發展之路，“新設立的縣級市一定要貫徹落實生態發展標準，避免大拆大建、盲目擴張的粗放發展模式。”

生態環保也是新設市建設中不可忽視的重要方面。“在審批中，就應考慮當地產業的發展是否符合環保標準，達不到環保標準的不予以設市。”王業強強調。他認為，新設市要走土地集約化發展路徑，建立綠色、低碳、宜居的新型城市。