實施單元一體化開發創建城市發展新模式

文/雷明豪 秦蓉

西咸新區作為首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，在開發建設中努力提高土地利用效率、探索城市建設發展的新模式，這既是解決城市發展土地供應短缺的緊迫任務，也是履行國家使命、貢獻西咸智慧的應有之義。經過多年的摸索和總結，新區提出“單元開發”理念并付諸實踐。這項工作總體進展如何、還有哪些不足？近期我們結合“不忘初心、牢記使命”主題教育，圍繞“單元開發”進行了深入調研，提出意見建議，供決策參考。

西咸新區實施單元開發的基本情況

所謂“單元開發”，就是劃定一定規模（新區是千畝左右）的地塊，對城市設計、土地指標、配套設施、開發模式等統一規劃和建設，確定建筑規模、功能、風格之后，將招商引資、土地征遷、文物勘探、建設計劃等各方面工作向已確定開發的單元集中，按照規劃整體出讓、同步開發，從而實現產城融合、集約緊湊、功能完善、管理高效的高品質發展。單元開發是對傳統規劃思路的突破，通過統籌兼顧、多方參與，全面協調各方權利人、實施主體與政府利益平衡，增強規劃的可實施性，達到共贏。

近年來，新區按照“開發一片、成熟一片”的思路，積極探索推行單元開發，研究制定了能源金貿區起步區、大秦文明園、絲路科創谷·理想公社等單元開發建設方案及計劃，并積極組織實施。其中，能源金貿區起步區在新區推廣單元開發中發揮先行示范作用，取得了顯著的階段性成效。

以能源金貿區為例，地處灃河、渭河交匯處，是大西安新中心、新軸線的核心板塊，著力打造大西安總部經濟聚集區、絲綢之路經濟帶重要支點和大西北能源金融中心。能源金貿區起步區規劃面積8.4平方公里，城市建設用地4.5平方公里，建筑面積880萬平方米。起步區劃分為11個開發單元，規劃布局兩個核心商圈、五個生態公園、四個超高層建筑群、五個高端酒店，配套13所學校（8所幼兒園、3所小學、2所初中）、圖書館、科技館等“十館一塔”重大公共文化項目。截至目前，起步區一期已形成占地1200畝、總計100萬平方米辦公區域和超過1萬人的居住生活區域；起步區二期已完成開發單元城市設計，占地近1100畝，共20塊建設用地，劃分6-7個開發子單元，總建筑面積185萬平方米。

能源金貿區的單元開發建設，助推了新區重點招商項目的順利落地。中核華辰公司、網庫集團西北總部等企業總部，同方未來創新研究院、清控科創航天創新中心等創新企業紛紛入駐起步區一期，綠地能源國際金融中心、陜建集團第二總部、天眾新材料總部、中天集團西北總部、中南菩悅東望天譽綜合開發等總部經濟項目加快落地起步區二期，東嶺集團、中鐵二十局等一批產業項目正在積極洽談。招商項目建設一批、招引一批、儲備一批的良好局面基本形成，園區發展路徑日益清晰，大西安新中心新軸線、城市新形象逐漸展現。

西咸新區實施單元開發的主要做法

一、統籌規劃設計，加強示范引領。注重提升規劃設計的精細化水平，將每一寸土地都規劃得清清楚楚再出讓。一是明確單元用地布局與開發建設規模，從功能分塊、城市設計、綜合交通和地下空間開發等方面形成導控文件，作為土地出讓的附加條件，對后續開發建設給予細化指導。二是實行一體化開發與建設，統籌安排單元內城市公園、配套設施、商業建設等各類項目的開發計劃、土地供應時序等。三是對單元地塊內項目的方案設計進行統籌管理，優化整合用地功能，做到地下空間一體化、公共連廊設計及施工一體化、街道景觀一體化。通過統籌規劃設計，有效開發促進開發單元內各類資源優化配置和集約利用，實現地塊內建筑群整體色彩、形態、組合協調美觀，以點帶面、示范引領，塑造城市整體風貌。

二、注重產城融合，提升服務保障。單元開發核心是產業，產業決定了單元的功能結構、用地布局和景觀格局等。一是新區明確開發單元的產業發展主攻方向，充分利用樓宇資源，加大總部經濟招引力度，著力引進龍頭型企業區域總部，帶動行業和產業鏈，推動產業集聚和產城融合發展。二是對開發單元內的公共服務設施、交通基礎設施及市政基礎設施進行詳細設計，明確各類設施的建設規模、建設主體、服務能力。三是整合開發單元的社區配套要素，規劃品質良好、使用便捷、利用高效的新型社區綜合服務核心、家園中心和街頭口袋公園。以能源金貿區起步區為例，在開發的兩個單元中將建設60畝的家園中心，包括公辦幼兒園、社區公園及街頭綠地（含戶外體育場地、小型廣場）、社區商業設施（含商超、咖啡店）和社區服務設施（含社區衛生服務中心、養老院、文化活動中心、行政管理中心）等，完善社會服務功能。

三、強化建設管控，有序組織施工。為避免各地塊在功能上產生沖突、在工程上相互影響，制定單元開發總體實施計劃，分單元逐一制定開發用地的建設方案，協調單元內建設主體，實現綜合效益和建設效率最大化。例如，能源金貿區起步區一期統一開挖基坑，多個重點項目同時推進，不僅極大縮短了工期，且避免了基坑先后開挖混亂現象的發生。在主體施工上，加大建設管控，保證各類群防設施布置方案的統一性，協調解決各地塊公共運輸通道，確保了外圍水、電、通信、排污等接口暢通。

四、鼓勵多方參與，實現共建共享。為確保單元開發規劃的科學性、可行性和實用性，一方面，規劃啟動階段邀請國內外權威規劃技術團隊指導，新區園辦兩級相關職能部門全程參與，與行業內知名專家進行各層面、多輪次研究論證。另一方面，充分考慮市場開發訴求，舉辦規劃建設方案研討推介會，廣泛聽取各方面意見，方案擬定后，及時向社會征集意見并予以完善。如能源金貿區在起步區單元開發規劃過程中，邀請綠地集團、城記智庫等70余名企業家、媒體代表座談，吸納各方意見建議，真正實現共建共享、互促發展。

西咸新區實施單元開發的幾點建議

一、合理劃定開發單元，科學定位重點突破。開發單元的選擇和劃定應以功能空間的完整性、系統性和可實施性為原則，根據新區長遠發展目標，有效滿足自上而下的戰略發展要求（政府為主）和自下而上的發展訴求（市場和群眾），結合區內地形、道路、河流等自然地理邊界科學劃定。考慮到實施的難度，開發單元以1000畝-1500畝為宜，鼓勵地下空間一體建設、單元整體同步開發。同時，要明確自身發展定位，打造人無我有、人有我優、人優我特的核心競爭力。

二、嚴格制定開發要求，打造精品工程。積極推進實施型綜合規劃，對開發單元內建設模式、功能業態、配套設施、建筑風格、地標形象等關鍵環節提出精準設計要求，明確各環節責任主體。將精細化、規范化融入到項目實施全過程，以創造精品、追求卓越的工匠精神，攥指成拳、凝神聚力，全面提升單元開發建設品質，塑造新區高質量發展新優勢。

三、合理設定開發時序，有序推進項目建設。單元開發必須設定合理的分塊開發時序，既要確保配建工程的實施，又要考慮開發主體的資金周轉壓力。可由開發主體根據自身實力、土地利用現狀特征、經濟社會形勢等自行確定開發時序，以體現單元開發的彈性，增加規劃實施的可操作性。同時，應預留一定比例的區域，在開發主體完成全部配建工程的建設與移交后進行開發，防止開發主體優先開發贏利項目而拖延配建工程，確保城市單元開發整體目標的實現。

綠色生態已經成為西咸新區一張靚麗名片

四、完善配套服務功能，提升承載能力。根據開發單元人口容量和服務需求，做好服務半徑研究，打造家園中心，鼓勵配套服務功能集中設置、混合利用、統籌核算，實現均衡布局。建立單元居民中心—家園中心—便民服務點的公共服務體系，實現步行5分鐘可達各種便民生活服務設施，享受便民商業、小微綠地、兒童游戲、老年看護等便民服務，步行15分鐘可達家園中心，享有一站式社區生活服務，構建“1 5 分鐘社區服務圈”。

五、強化部門聯動，增強工作合力。實施單元開發牽涉面廣，應建立改創、財政、稅收、審計、規劃、國土等多部門參與的單元開發實施保障機制，從項目立項、核準和備案、財政稅收扶持、成本核算、用地計劃指標審批、規劃許可、土地出讓、產業準入等各個方面，形成政策協同和支持合力，保障單元開發的順利實施。