縱觀質檢院所的改革

文/中國市場監管報

由 來

原質量技術監督系統的地方機構大多誕生于上世紀80年代中后期，最初考慮是依托大城市而建，輻射周邊縣（市）和鄉鎮。

1987年底，國家技術監督局成立。隨后，上世紀80年代末至90年代初，省以下標準局和計量局陸續合并成立省、市、縣技術監督局；1988年《標準化法》頒布，依據《標準化法》“縣級以上標準化行政主管部門，可以根據需要設置檢驗機構”的規定，一些有條件的省級標準局開始通過當地編辦批準設立檢驗機構。到2001年質檢總局成立前夕，系統內檢驗機構達1800多家（其中含部分計量、質檢“二合一”的機構）。根據質檢總局科技司的一個指導文件的精神，省級檢驗機構一般叫院，地市和縣（市）的檢驗機構一般叫所（江浙一帶經濟發達地市的檢驗機構也取名叫院）。

系統內質檢院所從誕生到現在已經走過了30多年的發展歷程。在上世紀80年代中期，系統所屬質檢機構業務收入一般只有百十來萬，到2001年質檢總局成立時，一些質檢院所的業務收入達到一兩千萬。時至今日，系統內質檢院所業務收入超過千萬的比比皆是，過億元的已超過10家，比如廣東、深圳、江蘇、上海、浙江、廣州、山東、新疆、南京、無錫、佛山等地質檢院所。

質量技術監督事業，依托計量、標準、檢驗檢測、認證認可四大國家質量基礎設施（NQI），發展到今天，雖然歷經政府機構改革，但之所以具有獨特的歷史地位和價值，就在于這二三十年來始終注重檢驗機構建設，始終把質量技術發展作為事業發展的重中之重。

2001年，國家質檢總局成立，我國檢測市場也在隨后的十幾年內飛速發展。早期，體制內國有檢驗機構占據國內檢測市場90%的市場份額，發展到今天，外資和民營檢驗機構幾乎占據國內檢測市場一半份額。一些隸屬于建工（建委）建材系統，輕工、機械、紡織、煤炭等系統的體制內檢驗機構也轉制為混合所有制企業或者民營企業，或改制上市（如成立國檢集團、建科院、電科院等）。原質檢系統的質檢院所也面臨企業化轉制和市場化發展的挑戰和難題。

系統內質檢院所的發展除了面臨企業化轉制的難題外，還有一個難題就是內部競爭日益白熱化。近2000家質檢院所從無到有，是為了順應《標準化法》，滿足基層技術監督執法的需要。但由于從省到市到縣的重復設置，以及歷經質量監管體制的變化，發展到今天，系統內質檢院所整體水平參差不一。發展較好的東部沿海地區居多，約占三分之一，一些中西部地區的質檢機構已經成為當地財政的負擔，成為改革的難題。

2017年9月，《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》明確提出，夯實國家質量基礎設施；完善我國合格評定體系；完善檢驗檢測認證機構資質管理和能力認可制度，加強檢驗檢測認證公共服務平臺示范區、國家檢驗檢測高技術服務業聚集區建設，提升戰略性新興產業檢驗檢測認證支撐能力；提升公共技術服務能力。指導意見還提出，加快培育產業計量測試、標準化服務、檢驗檢測認證服務、品牌咨詢等新興質量服務業態。

2018年1月17日，國務院印發《關于加強質量認證體系建設 促進全面質量管理的意見》，再次強調，加快推進檢驗檢測認證機構整合，推動檢驗檢測認證機構轉企改制，與政府部門徹底脫鉤。

方向已明，關鍵在于后續推進落地。

發 展

國家質檢總局成立后，系統內質檢機構建設步入快速發展軌道。國家和地方的資金投入大大增加，各檢驗機構業務量也呈現跨越式發展態勢。沿海發達地區很多省市質檢院（所）的年業務量增長達15%～20%，甚至20%以上；中西部地區的一些檢驗機構的年業務量增長也達10%左右，一些質檢院所在個別年份的業務量實現了30%～50%的增長。

20年前，系統內檢驗機構業務收入過億元的沒有一家，現在，超過億元的已有10多家。過去系統內檢驗機構設備原值沒有一家超過億元，現在家數原值超億元的遠遠不止10家。

20年前，系統內國家質檢中心只有34家，占全國國家質檢中心總數14%。如今，質檢系統內國家質檢中心數量已經超過其他行業系統國家質檢中心的總和，達400多家、占全國國家質檢中心總數60%以上。系統內一些檢驗機構從20年前基本解決溫飽發展到具有相當規模和實力。

以廣州市纖維檢驗所為例，20年前，該所業務收入不到2000萬元，設備儀器原值為350多萬元。以2001年獲得國家紡織品服裝服飾產品質量監督檢驗中心（廣州）授權為起點，該所業務收入突飛猛進。到2012年年底，業務收入已達2.1億元，儀器設備原值達1.66億元。2014年，原廣州市質量技術監督局決定組建廣州質檢集團，將廣州質檢院優勢檢測項目（食品、紡織服裝等）與廣州纖維檢驗所合并，旨在打造廣州質檢航母。新組建的廣州質檢集團，設備原值和業務收入均突破5億元，成為質檢系統一支實力強大的質檢隊伍。

再比如，四川質檢院和成都質檢院在20年前的業務收入均只有1000萬元左右，2013年兩單位合并運行，總業務收入達2.2億元，總資產達3億元。上海市產品質量監督檢驗院業務收入從2001年不到1000萬元發展到2017年突破4億元。深圳質量計量檢測研究院一直是系統內質檢機構發展的領跑者，20年前其儀器設備原值僅2000多萬元，業務收入3000萬元左右。2012年，其設備原值和業務收入均突破3億元，2017年更是達到7.2億元。在數十家副省級以上質檢院中，新疆質檢院的發展速度一點兒不輸給內地，2014年，該院以全國第六名的身份率先邁入系統內質檢機構“億元俱樂部”。

上世紀90年代末，在系統內質檢院所的業務收入中，法定檢驗和市場委托檢驗業務收入比基本是8∶2，但到了2008年，這個比例在發達地區已經成了2∶8，在中西部不發達地區，這個比例是6∶4左右。如今，發達地區法定檢驗和市場委托檢驗業務比已經接近1∶9，在中西部不發達地區，這個比例也接近4∶6。

業務量十幾倍、幾十倍的增長僅僅是系統內質檢院所20年大發展的體現之一，還有一個最直觀的體現是實驗室樓宇（場地）的建設力度不斷加大，硬件設備不斷改善，人才隊伍建設力度不斷加大，科研標準大大提高等軟實力極大增強。

在實驗大樓建設方面，系統內質檢院所以建設國家質檢中心為契機，向當地政府爭取土地和資金支持。在儀器設備方面，自“三聚氰胺事件”后，質檢院所的硬件設備投入大大增加，尤其是東部發達地區質檢院所，高效液相色譜儀和高效液相串聯質譜儀等設備，從過去一個單位能有一兩臺就很不錯，發展到現在每個單位都配備十幾臺至二十幾臺相關儀器，上百萬元的多通道等離子發射光譜儀（ICP）也配備了兩三臺甚至更多。精良的裝備支撐，加上系統檢驗機構地位的日益上升，一些優秀的檢驗機構在重大國事活動和重大事件處置中發揮了不可或缺的作用。

2005年11月，松花江流域爆發重大污染事件。原黑龍江質量技術監督局第一時間采取應急措施，系統內所有具備檢測水質能力的技術機構24小時為市民和有關政府部門提供水質檢測、監測服務，及時通報，穩定了輿情，避免了事態進一步惡化。

在汶川地震災后重建工作中，四川和成都質檢院以及北京、上海的一些質檢院所，克服艱難險阻，為保障災后重建物資的質量提供了優質檢測服務。

在2008年北京奧運會期間，北京海淀質檢所（國家食品安全風險監測中心）以及青島、上海等地質檢所，為保障奧運會食品安全發揮了積極作用。

2010年廣州第16屆亞運會、2010年上海世博會、2014年北京APEC峰會、2016年杭州G20峰會、2017年廈門金磚國家峰會等，這些國際大會成功舉辦的身后都有系統內質檢院所的無私奉獻。從保障食品安全到住地賓館用品的安全，從會場設施的質量安全到貴賓出行的車輛安全等，相關地區系統內質檢院所認真核查、檢驗每一個細節，做到萬無一失。

系統內質檢院所的大發展，也得益于院所長們帶頭奮進，出色工作。近年來，上海、深圳、廣東等地涌現了一批優秀的檢驗機構帶頭人，他們在檢驗檢測技術、實驗室管理、業務拓展、政策把握等方面表現卓越。隨著我國高等教育水平不斷提升，質檢院所人力資源建設也向更高、更精、更專發展。未來，卓越的質檢院所帶頭人和技術人才將在我國經濟由高速增長階段邁向高質量發展階段發揮重要支撐作用。

在看到發展成績的同時，不可否認的一個現實是，系統內檢驗機構的行政化色彩影響了其市場化發展的進程。未來，去行政化改革如何推進是一大課題。

問 題

經過20多年發展，系統內檢驗機構取得了相當的成績，但也面臨許多問題，最突出的是體制機制問題。

第一，編制問題。目前，系統內2000多家質檢機構基本屬于國有事業單位性質，具體又細分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。但實際上，屬于全額撥款的單位，實際從業人員遠遠超過編制內人員，編制外人員尤其是那些高學歷人員，職業歸屬感不強，穩定性也難以保障。

第二，分配問題。現代企業靠三個方面吸引力留住人才：事業留人、待遇留人、感情留人。迫于生活所需，待遇留人更為重要。系統內檢驗機構大多屬于財政收支兩條線管理，要真正實現獎勤罰劣，必須在分配制度上嚴格執行績效考核，按績取酬，打破“大鍋飯”。但事實并非如此，全部收入上繳財政，由財政根據預算和編制返還規定額度的工資獎金，這樣的分配制度極大挫傷了檢驗機構一線工作人員的積極性，很難避免消極怠工情況的發生。

第三，融資合資問題。鑒于系統內質檢院所具備的多方面優勢，不少外資、民營資本有意愿合資合作，但如何確保國有資產保值增值以及相關政策始終不明朗，阻礙了系統內質檢院所市場化發展進程。

第四，干部隊伍不穩定問題。系統內質檢院所的院所長都有一定的行政級別。一方面，擁有一定的行政級別是他們干好工作的動力；但另一方面，也帶來了機構負責人的競爭和流動問題。

整 合

隨著上世紀90年代外資、民營檢測機構進入我國檢測市場，系統內質檢院所如何整合改革、做大做強，成為一個重大的戰略課題。

1998年國務院機構改革，省以下技術監督部門實行垂直管理，一些省區市將省會城市的質檢所撤銷并入省質檢院，如河北、安徽、云南、河南實現了省會城市省市質檢機構的合并。應該說，在2011年取消技術監督省以下垂直管理之前，這種整合改革是成功的，至少避免了省、市質檢院“兄弟之爭”。

2011年國務院決定取消技術監督部門省以下垂直管理。2012年至2014年，除重慶外，全國技術監督部門幾乎都取消了垂管，改為同級政府管理。一些地方把之前已經并入省質檢院的市質檢所又獨立出來。其中，湖南省長沙市是特例，在一些省會城市質檢所重新成立的情況下，長沙市質檢所與省質檢院進行了合并。

2014年2月，《國務院辦公廳轉發中央編辦質檢總局關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》提出，到2015年基本完成事業單位性質的機構整合，轉企改制工作基本到位，市場競爭格局初步形成，相關政策法規比較完善；到2020年建立起定位明晰、治理完善、監管有力的管理體制和運行機制，形成布局合理、實力雄厚、公正可信的檢驗檢測認證服務體系，培育一批技術能力強、服務水平高、規模效益好、具有一定國際影響力的檢驗檢測認證集團的目標。

原質檢總局于2015年3月印發了《全國質檢系統檢驗檢測認證機構機構整合指導意見》，明確系統內檢驗檢測認證機構按照公益類和經營類兩類進行整合并部署了整合改革的三大重點任務、六大改革試點和四項保障措施。

2015年12月，原質檢總局聯合科技部印發了《關于開展促進質檢系統檢驗檢測認證機構轉企改制提升科技服務能力試點工作方案的通知》，再次明確在2015年年底前啟動系統內檢驗檢測認證機構轉企改制試點工作，到2020年年底前，按照事業單位分類改革整體部署，相關檢驗檢測認證機構轉企改制基本到位。

2015年12月，中編辦、原質檢總局在深圳召開了檢驗檢測機構轉企、整合改革推進座談會，正式向社會發布了改革路線圖和時間表，明確表示推動經營類檢驗檢測認證機構轉企改制并逐步脫鉤，公益類檢驗機構將逐步退出檢驗檢測認證經營類活動。改革后，只保留少量公益一類檢驗檢測機構，鼓勵資本運作組建區域性或全國性檢驗檢測認證集團。會議作出部署：2016年6月底前完成檢驗檢測認證事業單位的職能清理分類，2016年12月底前基本完成經營類機構企業轉企改制，力爭到2020年培養一批技術能力強、服務水平高、規模效益好、具有一定國際影響力的檢驗檢測認證集團。

2014年，湖北一個名不見經傳的小縣京山縣順應改革潮流，將原隸屬于質檢、農業、衛計、食藥監、水務、畜牧、糧食、水產等8個部門的9個實驗室進行整合，成立統一的京山縣公共檢驗檢測中心。2015年10月，湖北省編辦、原湖北省質監局在京山召開全省檢驗檢測機構整合現場會，要求全省各縣力爭在2016年6月前按照“京山模式”實現縣一級檢驗檢測機構的整合改革。湖北“京山模式”一時成為輿論焦點，得到原質檢總局、中編辦的大力推崇和宣傳，希望復制“京山模式”推動所有縣級行政區域檢驗檢測機構整合改革。

不可否認，國家層面和省級層面在引導檢驗檢測機構整合改革方面下了大力氣，出臺了一系列政策文件。陜西、江蘇、貴州、浙江、重慶、四川、甘肅等省市也出臺了支持檢驗檢測機構轉企改制的指導意見。

值得注意的是，相關改革精神在特種設備檢驗領域取得了一定突破。2014年11月，中國特種設備檢驗院為發起單位，聯合武漢特檢所、武漢鍋檢所、青島特檢院、甘肅特檢院、甘肅鍋檢院、寧波特檢院、西安特檢院等8家單位成立了中國特檢集團。2016年7月，以山東省特種設備檢驗研究院轉企后牽頭組建的山東特種設備檢驗檢測集團有限公司成立，各市特檢機構轉企，成為山東特檢集團子公司（濟南、青島除外）。廣東、四川、甘肅、貴州等省也在特種設備檢驗領域進行集團化改革探索，實施機構整合，取得了階段性成果。

省級質檢院企業化轉制改革以浙江為代表。原浙江省質量技術監督局早在2002年初就依托浙江省質檢院成立了浙江方圓檢測集團。經歷幾年的曲折和探索，2017年10月，注冊資本為3000萬元的浙江方圓檢測集團以國有企業性質開始運作，五六百名浙江省質檢院的干部職工在見證人見證下簽名，選擇放棄事業干部身份，促使浙江省質檢院真正實現轉企改制。

在市縣檢驗檢測機構轉企改制方面，浙江“海鹽模式”比湖北“京山模式”改得更徹底、更到位。利用建設國家標準件質檢中心的契機，2013年11月，原海鹽市技術監督局申請設立了海鹽國檢檢測技術有限公司。2015年1月，海鹽國檢檢測技術有限公司通過浙江省產權交易所掛牌增資，該公司股權結構隨即變更為海鹽縣國有資產經營有限公司持股72.72%，公司管理層個人及核心員工持股18.18%，其他社會投資人持股9.1%。公司實施改革后，分配機制得到優化，員工積極性進一步提高，運行機制更加高效。如今，這家在縣級檢驗機構基礎上成立的國家質檢中心，在體制機制改革的驅動下，實現管理水平和效益的巨大提升，年業務收入突破8000萬元，位列全國前茅。

2018年6月初，《中共遼寧省委辦公廳關于印發〈省直公益性事業單位優化整合的方案〉的通知》顯示，遼寧省省直機關所屬近千家縣處級（加上十幾家廳局級）事業單位將整合為60家，涉及檢驗檢測認證的17家縣處級單位將整合為省檢驗檢測認證中心，為省政府直屬事業單位。

可以預見，不久的將來，全國各地的事業單位整合改革將會提速，市場監管系統質檢院所應未雨綢繆，提前做好應對預案。

改 革

據不完全統計，近三年來，外資檢驗機構在華業務量每年增長28%以上，民營檢驗機構業務量的增速也在15%～20%左右，而國有檢驗機構業務量的平均增速只有5%左右（東部沿海地區質檢院所的業務增速在15%～20%左右，跟民營檢測機構大體持平）。走市場化改革道路將推動系統內質檢院所長足發展，也將促使這些質檢院所更進一步走向企業、走向社會、走向市場。

找準方向，扎實推進。黨的十八大、十九大以來，新一屆政府旗幟鮮明地提出了“進一步轉變政府職能、簡政放權、減少行政審批、減少行政干預市場”的施政綱領。在當前市場監管體制改革全面推進的大形勢下，各省份應當積極跟進，選取有基礎的城市和機構試點開展檢驗機構改制，積累經驗后全面推開，盡早實現本行政區域內質檢院所的轉企改制。

分類改革，分批改革。系統內質檢院所改革要避免一刀切，要做好基礎調研工作，按照不同的業務特點分類施策，分批推進。

事實上，伴隨著原食藥監總局的成立，食品檢驗檢測業務劃轉出去的質檢院所占大多數，這些質檢院所已經具有了整體轉制為企業的前提條件。因為，如果強調食品安全檢驗檢測的公益性和作為政府實驗室的必要性，那么食品檢驗檢測業務劃轉出去之后，其余檢驗檢測業務完全可以轉企改制。各地市場監管總局成立之后，應當將具備條件的、沒有食品檢驗檢測業務的質檢院所率先進行轉企改制，至于獨立的食品（化妝品）檢驗機構或者含有食品檢驗檢測業務的質檢院所，轉企改制可以暫緩。

對于質檢院所中的第一類機構，即省級和副省級市質檢院所（不含食品檢驗檢測業務的）及部分業績優良的地市質檢院所，可大膽轉企改制；對于質檢院所中的第二類機構，食品檢驗檢測機構可保留公益一類事業單位身份，退出商業檢測市場競爭。目前一些沒有剝離出食品檢驗檢測業務的省級副省級質檢院（上海、深圳等），應將食品檢驗業務剝離出去后轉企改制；對于質檢院所中的第三類機構，即眾多縣（縣級市、市屬區）級機構，建議除了新疆、內蒙古等地，因地域遼闊，各縣市相隔距離遙遠可以保留外，絕大多數縣級機構可以撤銷。

審慎轉變，理順關系。一是要處理好質檢院所性質轉變和人員性質轉變的管理，制定合理合法的政策，做好人員分流轉崗，避免出現群體性事件。二是要處理好質檢院所性質轉變和承接政府監督檢驗任務的關系。過去通常的做法是，國家監督抽查任務只安排給事業單位性質的質檢機構承擔，省級質量監督抽查任務、生產許可證檢驗任務、強制性產品認證（CCC）指定實驗室業務也是如此。也就是說，過去政府指令性任務只下達給政府實驗室，但現在隨著政府職能的轉變、改革的深入，各政府機關的檢驗檢測服務需求，通過政府招標采購會越來越多，轉制后的質檢院所和其他檢驗機構處于平等的競爭地位，必須靠實力、靠服務、靠人才去贏得客戶、贏得市場。三是要處理好質檢院所性質轉變和國有資產保值增值的關系。改革必須確保國有資產不流失，并且保值增值，這需要專業機構和人才的參與。四是要處理好轉制后的質檢院所與市場監管局的關系。

國家市場監督管理總局局長張茅在“5·20世界計量日”的講話中指出，要進一步利用市場機制，激發計量潛力，要充分利用市場競爭機制，激發各個領域的潛力、發展動力。計量如此，檢驗檢測更應如此。面對高質量發展新形勢和新的市場監管格局，構建公平公正的市場競爭秩序是大勢所趨，只有通過建章立制、簡政放權，讓市場主體以平等的身份參與到市場競爭中，這樣的檢驗檢測市場才能充滿活力，企業和廣大消費者才能真正有獲得感，感受到改革的紅利。