草原地區公安院校培養草原執法專業人才必要性與可行性研究

崔 琦 朱安琪 盧國顯

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。要實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度?！辈菰俏覈匾纳鷳B系統，草原面積約等于森林與耕地面積的總和，從西南到東北構建起了一道巨大的綠色屏障，維護著我國的生態安全，但與草原的重要性所不相適應的是草原執法人才的極度匱乏。2017年《國務院關于草原生態環境保護工作情況的報告》明確指出：“草原監督管理能力亟待加強，與草原重要的生態地位和作用不相匹配，難以適應當前繁重的草原監督管理工作需要?！痹谖覈姓c刑事二元執法模式下，草原的行政執法與刑事案件分別由草原監理機構與當地公安機關負責，草原監理執法人員的文化程度普遍不高，也缺乏執法方面的知識，而草原地區公安機關則缺乏草原相關專業知識，在搜集證據、認定損害結果等方面存在較大問題，直接影響到案件辦理效果。培養高素質草原執法人才成為當前落實生態環境保護責任制度的當務之急，而公安院校作為覆蓋省區最廣，集法律、偵查、管理等多學科教學與研究為一體，培養執法人才的高等教育院校，可以為草原執法專業人才的培養提供平臺和條件。

一、草原執法專業人才培養的時代要求

十八大以來黨中央對草原保護高度重視，草原違法案件連年下降，草原生態明顯好轉，但隨著草原地區經濟發展模式的轉變，草原違法手段日益隱蔽，執法難度越來越大。此種形式下，培養草原執法專業人才是應對當前嚴峻執法形勢的應有之義。

（一）習近平總書記高度重視草原保護工作

2019年3月5日，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時強調：“要加強生態環境保護建設，統籌山水林田湖草治理，精心組織實施京津風沙源治理、‘三北’防護林建設、天然林保護、退耕還林、退牧還草、水土保持等重點工程，實施好草畜平衡、禁牧休牧等制度，加快呼倫湖、烏梁素海、岱海等水生態綜合治理，加強荒漠化治理和濕地保護，加強大氣、水、土壤污染防治，在祖國北疆構筑起萬里綠色長城。”2019年7月16日，習近平總書記在內蒙古考察時又再次強調：“要堅持生態優先、綠色發展，在集中集聚集約上找出路，加強草原保護，強化土地沙化荒漠化防治工作，保護好生態環境，筑牢我國北方重要生態安全屏障?！绷暯娇倳浵群笤谕荒陜染筒菰Ｗo工作做出兩次重要指示，充分體現了草原保護對于我國生態安全的重要位置。生態安全既是中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要部分，又是堅持總體國家安全觀的重要一環。

（二）草原保護關乎國家安全

我國的草原面積居世界第一位，占國土總面積的41.7%，由東北向西南主要分布在內蒙古、新疆、甘肅、青海、西藏、四川等?。ㄗ灾螀^），在全國1347個縣中268個是牧區或半牧區縣，與森林、農田共同構成了我國的綠色國土。草原保護不僅僅是生態問題，同樣也影響著政治、經濟、社會等多個領域，關乎我國總體安全。首先，草原聚居著眾多少數民族，“依草而生”是蒙古族、藏族、哈薩克族等少數民族的主要生活方式。在少數民族文化中草原不僅僅是生活資料，更是民族文化傳承的紐帶，民族情感的寄托。草原就像血液一樣流淌在少數民族群眾的身體里，具有不可替代的地位。自古以來，草原興，則國家昌盛，民族團結，邊疆穩固；草原衰，則山河破碎，民族紛爭，邊疆動蕩。草原問題不僅是發展問題，更是政治問題，關乎民族團結與國家的長治久安。其次，草原地區是我國重要的畜牧產業基地，中華人民共和國成立以來草原地區生產的牛羊肉、乳制品大批量的供應內地消費，改變了傳統膳食結構，增強了國人體質，實現了由“吃得飽”向“吃得好”的轉變，這對保障我國的肉食供應具有重要的意義。最后，草原地區往往是較為貧困地區，雖然在改革開放后草原地區獲得長足發展，與內地的經濟文化交流日益頻繁，人民生活水平顯著提高，但因其基礎差、底子薄、人才匱乏、生產方式單一等一系列問題，貧困問題依然比較突出。以內蒙古自治區為例，24個牧區有11個是貧困旗（縣），占比高達46%，貧困人口占總人口20%。消除草原地區的貧困并非常規脫貧手段所能解決，需要綜合考慮生態保護、基礎設施、民族團結等多方面因素，是全面建成小康社會道路上需要特別關注的重點與難點。

（三）草原違法犯罪形勢依然嚴峻

隨著我國草原執法力度的不斷加強，草原保護理念逐漸深入人心，破壞草原的行為得到了有效遏制，但我們還是不能掉以輕心過分樂觀。根據原農業部草原監理中心發布的《2017年全國草原違法案件統計分析報告》的統計顯示，從2013年至2017年共發生草原違法犯罪案件近8萬起，破壞草原面積約6.5萬公頃，向司法機關移送涉嫌犯罪案件約2400起。總體來看，近幾年草原違法案件雖然呈現下降趨勢（2017年全國草原違法案件發案13761起，比上年減少12.4%，連續5年下降；破壞草原面積0.76萬公頃，比上年減少17.6%，連續4年下降），但一些對草原破壞較為嚴重的案件的發案率還處于增長態勢（2017年非法征收征用使用草原案件552起，是2016年查處數量的3.5倍，超過前5年查處該類案件數量的總和；移送涉嫌犯罪案件數量從2012年的125起持續增加到2016年的605起，在2017年才首次出現下降）。從違法犯罪手段來看，違法犯罪活動更加隱蔽。一些大公司大企業雇用法律專業人士來打“擦邊球”，以“合法形式”掩蓋非法目的來破壞草原生態。執法客體的變化對草原執法隊伍的業務能力提出了非常高的要求，僅僅拿本“法條”就能執法的年代已經過去，執法人員必須要具備多方面的知識與能力，才能應對日益復雜的草原違法犯罪形勢。

二、我國草原執法隊伍的現狀

草原執法隊伍是保護草原的中堅力量，在打擊草原違法犯罪問題上起著不可替代的作用。總的來看，我國草原執法隊伍存在文化程度相對較低、執法手段粗放、程序意識淡薄等問題，執法能力和水平有待進一步提升。

（一）執法隊伍概況

根據《中華人民共和國草原法》規定，各級草原行政主管部門可設立專門從事草原監督管理工作的機構。從1983年內蒙古自治區設置第一個草原監理機構以來，我國主要草原地區都設立了草原監理機構。截至2014年6月底，全國縣以上草原監督管理機構共914個，其中國家級草原監督管理機構1個，省級草原監督管理機構24個，地市級草原監督管理機構152個，縣級草原監督管理機構737個。在尚未設立草原監督管理機構的地區，草原行政主管部門以行政授權的形式委托草原站等技術推廣單位承擔草原執法監督任務。從人員文化程度來看，全國草原監管機構在編人員數量達到9234人。其中，具有本科以上學歷人數3723人、占總人數40.3%，本科以下學歷人數5511人、占總人數的59.7%；有草原相關專業背景的人員1722人、約占總數的18.6%，法律專業526人、約占總數的5.7%，其他專業6986人；獲得行政執法資格證的人員共5790人，占總人數的62.7%。除此之外，還有9萬余人半專業化草原管護隊伍，主要從當地農牧民、防疫員、村干部中選聘。草原刑事執法隊伍主要是草原地區的公安機關，其中大部分民警缺乏草原相關專業知識。

（二）我國草原執法隊建設存在的問題

我國草原執法隊伍由各級草原監理機構、草原站和草原管護人員構成，與我國草原分布廣泛、地理環境復雜、管理難度較大等特點相適應，有助于發動群眾參與草原保護，提高了監管的效率，但也存在著以下問題：

一是難以保證規范執法。執法規范化建設是執法機關緊跟時代步伐的必然要求，是妥善應對當前社會形勢的必然要求，也是實現公正與效率的必然要求。草原站本是一個以技術推廣為主要目的的單位卻被授權行使執法權，其是否能夠嚴格公正地行使執法權力受到質疑，難免會出現執法不公、執法不嚴、執法不文明現象。

二是缺乏專業背景。我國草原執法崗位多在遠離中心城市、生活條件較為艱苦的北部和西部地區，很難吸引到高素質的專業人才，執法隊伍整體文化水平較低，多為本科以下學歷，甚至還有20%中專以下學歷的工作人員。具有相關專業學習背景的人員少之又少，三分之一的執法人員甚至不具備執法資格。草原執法機關缺乏在職教育培訓條件，沒有專門從事培訓的機構或部門，業務學習主要以短期授課為主，個別單位甚至以會議代替業務培訓，以領導領讀法條、文件的方式敷衍了事。

三是難以應對當前執法對象。隨著草原地區經濟社會的快速發展，執法對象已不僅僅是缺乏法律知識的農牧民，而是具有雄厚的財力和法律人才的大型工礦企業、旅游開發公司、畜牧業公司等大企業、大公司。當前我國草原執法隊伍的執法水平是難以與之應對，執法隊伍建設應當適應執法環境的變化，培養專業執法隊伍是大勢所趨。

三、公安院校人才培養與草原執法人才培養的契合點

公安院校每年為公安機關輸送大量高素質行政與刑事執法人才，教學體系完善，擁有豐富的教學資源，能夠滿足培養草原執法人才的需要。

（一）人才培養目標的契合

公安院校是全國唯一以培養執法相關專業人才為主要任務的高等院校，教學體系涵蓋大專、本科、碩士、博士、在職培訓多個層級，每年為公安戰線輸送大量的實戰型警務執法人員，維護著人民群眾的生命財產安全和國家的繁榮穩定。黨的十八大以來，隨著國家對食品、藥品和環境等領域安全的不斷重視，大量不法行為被列為刑事處罰的范疇，公安機關受理的食藥環刑事案件呈現激增態勢。以江蘇省為例，2015年至2017年，江蘇公安機關共偵辦食藥環犯罪案件10016起，抓獲犯罪嫌疑人16418名，移送檢察機關提起公訴食藥環類案件犯罪嫌疑人11708名，年均增長分別為43.1%、41.3%和54%。全國近半數省份成立了省一級食品、藥品與環境領域犯罪的偵查隊伍，形成了“行政執法千根線，刑事司法一根線”的局面。在公安機關招錄體制改革之后，2016年公安院校畢業生占公安機關總招錄人數的48%，公安院校畢業生成為公安隊伍的中堅力量。針對當前公安機關亟需既了解食品、藥品、環境專業知識又掌握偵查辦案技巧的專業偵查人員的情況，國內相關公安院校已經開辦“食藥環”專業，不久具備高素質的專業人才將充實到公安一線。刑事司法人才的培養積累了優良的教學資源，為培養草原行政執法人才奠定了基礎。通過公安機關培養草原執法人才既可以滿足行政執法機關的需求，也可以提高本校教學資源的使用效率，全方位提升草原執法水平。

（二）教學資源的契合

草原執法人才的培養應當具備多方面的知識與能力。一是法律知識。草原執法只學習我國《草原法》是遠遠不夠的，《憲法》《民族區域自治法》《刑法》《民法》《行政法》等相關法律同樣必要，只有系統地學習法律知識，構建起法律思維，樹立起程序意識，才能真正做到公正執法、規范執法。法律類課程是公安院校學生的必修課程，幾乎所有的公安院校都設置有法律專業或法律教學部門，有大量多年從事法學研究、擁有豐富教學經驗的教師，完全能夠滿足草原執法人才培養的法律學習需求。二是調查取證的知識。調查取證是執法辦案的核心，證據搜集的合法性、真實性、完整性和強有力的邏輯關聯性將對整個案件的定性和最終的處罰結果提供事實依據。公安機關對于調查取證的標準高于其他行政機關，公安院校對于證據采集、證據保護、鑒定標準、詢問方式方法等環節都有專門的研究。通過公安院校培養的草原執法人才能夠從根本上提升涉草原案件的辦理質量。三是草原專業知識。草原執法的目的是保護草原的生態安全，不了解草原專業知識是絕對不行的。公安院校雖然缺乏這方面的研究，但是公安院校一般都位于省會城市，可以同本地有相關專業的院校開展合作辦學，比如內蒙古警察職業學院可以與一同位于呼和浩特的內蒙古農業大學開展合作辦學，甘肅警察職業學院也可以同甘肅農業學院開展合作辦學，通過優勢互補滿足草原執法人才的培養需求。四是溝通能力。我國草原多分布于少數民族地區，知曉當地的風俗習慣與語言文字十分重要。從執法隊伍本身來說，內部也有大量的少數民族干部，純粹的漢語教學對于他們的學習來說還是有一定難度。少數民族地區的公安院校普遍都具有雙語教學的能力，如內蒙古警察職業學院就設有蒙古語教學部，新疆警察學院開設有中國少數民族語言文化課程，青海警察職業學院是國家民委雙語人才培訓基地。培養雙語執法隊伍有助于更好地開展群眾工作，維護好民族關系，為草原保護創造良好的執法環境。

（三）執法銜接的契合

我國采取的是行政執法與刑事司法二元模式，關于違法和犯罪的劃分并不以行為類型為標志，而是以行為程度為界，同一行為要么是違法要么是犯罪，關鍵是看行為的危害程度。就同一破壞草原行為而言，當破壞的程度較輕時即為違法，當破壞的程度較重時則是犯罪，由草原監理機構與公安機關分別進行處理。但在我國的草原法律實踐過程中，這種銜接并不順暢，主要表現為涉罪草原案件進入司法程序較少或者進入后得不到正確處理。根據2005—2006年、2016—2017年我國草原違法行為統計報告顯示，2005年全國全年發案10255起，其中未有1起移送司法機關；2006年全國全年發案總數5924起，其中有51起首次移交給司法機關，移送率僅為0.59%；2016年移送數量達到605起，移送率達到歷史最高值3.9%；2017年移送司法機關案件下降為326起，移送率僅為2.4%。雖然移送司法機關案件總數相較十年前有了較大幅度的提高，但移送率還是相對較低，其中絕大部分移送司法機關案件是在內蒙古，其他的一些草原大省移送數量極低，如青海省每年移送數量不超過10起。這僅僅是移送的數量，而真正被受理的數量還會更低。此種問題的出現，一方面是由于當前對于草原保護的法律還不完善，另一方面則是草原執法機關與公安機關對案件辦理達不成共識，公安機關民警認為草原行政執法機關提供的證據效力太低，或者是證據不全，難以認定案件事實，而公安機關對草原基本情況缺乏了解，草原環境隨著時間和氣候隨時發生變化，很難進行固定和量化，公安機關的證據標準與草原行政執法部門的取證水平和現實取證環境產生矛盾，這是當前執法銜接困難的重要原因。通過建立草原執法專業人才培養機制，制定科學的課程標準與培養方案，有助于提升草原行政執法機關的法律素養與執法水平，同時也能豐富公安機關偵查人員的知識體系，有助于形成統一的執法觀、程序觀、證據關，使草原行政執法與刑事司法的銜接更加順暢。

四、草原執法人才培養模式構建

草原執法人才培養模式應當包括培養目標、培養途徑、教學師資和評價制度四個方面。培養目標是培養模式的基礎，定位人才培養的方向。培養途徑包括方式選擇、專業設置與課程體系等方面內容，是人才培養的方法與手段，在人才培養模式中處于核心環節。教學師資是人才培養的保障，只有專業知識豐富、教學功底扎實的教師隊伍才能培養出高素質的草原執法人才。同時，正確、合理、客觀、公正的評價機制也是十分必要的，為人才培養機制的不斷改善提升提供科學依據。

（一）培養目標——適應一線草原執法實戰

草原執法的最終目的在于通過保護草原促進經濟社會的可持續發展，進而維護我國的政治、經濟、社會、生態等多方面的安全。草原執法人才的培養目標也與之相對應，就是要培養熟悉我國草原保護相關法律條文，了解草原專業知識，熟練掌握執法相關技能，能夠勝任草原執法要求的實戰型人才。

（二）培養途徑——設立草原執法方向

在草原地區公安院校培養草原執法人才可以從非公安專業與公安專業兩個方面著手。可以開設行政法專業草原執法方向，定位為非公安專業，面向應屆高中畢業生招生，以本地區及相鄰草原省份的少數民族學生為主要招生對象，在校期間學習“草原法學”“行政法學”“行政訴訟法學”“刑法學”“刑事訴訟法學”等法律課程，“植物學”“草地資源學”“草地生態學”“草地保護學”等草原專業課程。探索開設“草原案件查處”“草原案件現場勘驗”“草原規范化執法”等較為貼近實戰的執法相關課程。對于以后的就業問題，公安院?？梢酝镜貐^草原監理機構開展合作，可以以定向就業的方式進行培養，學生畢業之后到指定地區草原監理機構工作，或者在其工作人員的招錄考試中設定報考專業要求、同等條件下優先錄取等形式來保障草原執法專業人才充實到草原行政執法一線。此外，在刑事偵查專業下設置“草原執法方向”，在原有偵查學的課程基礎上教授一些草原專業課程，重點加強對破壞草原刑事案件辦理方面的學習，畢業后通過公安院校公安專業聯考充實到草原地區公安執法一線。

通過開展草原執法學歷教育可獲得多方面的收益。一方面可以促進專業教師隊伍的形成，為在職培訓的開展奠定基礎，公安院校有能力承辦草原執法機構開辦的各種長短期培訓班，全方位提升草原執法隊伍的教育訓練水平。另一方面可以解決公安院校生源不足的問題。2016年的公安機關招錄體制改革把公安院校招生人數與本?。ㄗ灾螀^）公安機關自然減員人數相掛鉤，以解決公安院校學生入警難問題。但草原省份由于地廣人稀，公安機關人員基數較少，每年新警的招錄數量不足千人，致使公安院校的招生人數很難達到教育部門的規定，不利于學校的進一步發展。通過培養草原執法人才來補充生源，既符合當前草原執法機關的需要，又有助于解決當前草原地區公安院校的辦學困境。

（三）教學師資——開展跨校合作辦學

早在1988年教育部就出臺《關于推動聯合辦學和校際協作若干問題的意見》鼓勵跨學科教學、聯合創辦交叉學科專業等形式的校際合作辦學。草原執法不同于一般的執法活動，它針對的是草原這個特定領域，所以單憑公安院校本身的教學資源還遠遠不夠，需要與當地其他草原專業教學研究經驗豐富的高校開展合作，如內蒙古農業大學、新疆農業大學、甘肅農業大學等高校，其草原、草業專業都具有雄厚的實力。公安院?？梢耘c地方院校通過多種形式開展合作辦學。一是聯合培養。聯合培養人才是校際合作形式之一，在整合本校各類資源的同時吸納其他院校的資源，從而將不同教育主體相關資源整合到人才培養過程中。聯合培養的優勢在于可以較低的成本取得比單靠某一學校培養所產生更好的效果。對于草原執法人才的培養可以安排1～2學期到地方院校學習草原專業知識，其他時間在公安院校學習法律及執法專業知識。二是師資互聘。采取短期或長期聘用、專職或兼職聘任等多種形式邀請草原相關專業院校教師參與人才培養，使教學資源得到最充分地利用，同時也為教師拓展其所研究的領域，促進學科建設與教學水平的提升。三是學歷銜接。目前草原地區的公安院校很多還屬于大專層次，可以同當地開設草原相關學科的普通本科院校銜接，開展如“3+2”高職本科分段培養項目以及“專接本”“專轉本”項目，在培養實踐能力的同時兼顧理論知識與創新能力的提升，為草原執法人才進一步的深造提供新路徑。

（四）評價制度——建立多方反饋機制

首先，一個科學的人才培養體系必須建立全面、客觀的評價制度，以保證培養出的人才能夠適應執法一線的需求。對于草原執法專業的評價可以從學校自評、學生及家長評價、第三方機構評價和用人單位評價四個維度來開展。

其次，學校自評是整個人才培養質量評價制度的基礎，主要通過入學水平、學習成績、學術成果、社會實踐、操行考核、畢業就業、職場發展幾個方面進行分析，綜合評價該專業人才培養的質量。畢業生及其家長作為人才培養的對象和教學過程的親歷者也具有重要的話語權，可以結合在校學習、從業體驗等方面的感受，對學校的課程設置、師資力量、教學水平、就業服務等方面進行評價。而獨立的第三方評價機構就是通過委托專業教學評估機構對草原執法單位、入職畢業生以及相關各方進行調查統計、科學分析，全方位進行評估。這樣能夠得到更加真實、客觀、準確的評價結果，對逐步完善草原執法人才培養機制具有重要意義。

最后，是通過用人單位來進行評估。草原執法人才的培養具有較強的針對性，必須滿足就業單位的需要，學院應當建立對用人單位的定期回訪制度，利用電話訪談、問卷調查等多種形式來搜集單位的用人感受，制定科學合理的評價指標體系，以分析報告的形式反饋給學院領導和授課教師，及時調整與一線實戰不相適應的教學內容。