淺析我國行政侵權精神損害賠償范圍*

李丹寧 陳 冰 周孜予

東北林業大學文法學院，黑龍江 哈爾濱 150040

在當今，行政管理機關數量多，管理范圍廣泛，政府積極行政干預社會經濟生活也成為了國家管理的重要方式之一。但由于政府權力在行使的過程中自主性大，政府工作人員就更容易濫用職權，因而有必要建立侵權損害賠償制度，作為監督、控制行政權力濫用的手段之一。精神損害不同于物質損害的損害范圍清楚、損害數額明確、損害程度易查證，其具有不易查證、潛伏期及影響時間長、損害程度難以界定等特點。因此，完善行政侵權精神損害賠償范圍是推進精神損害賠償制度的重要舉措。

一、相關概念的界定

(一)行政侵權

行政侵權是行政主體在依法執行公務的過程中侵犯行政相對人合法權益的職務行為。它屬于行政違法的范疇，但并非所有行政違法都侵權。

(二)行政侵權精神損害賠償

精神損害是侵權行為所造成的非財產損害，各國對于非財產損害的界定不一，主要包括肉體痛苦、精神痛苦和生活享樂的損失，[1]在我國，非財產損害基本等同于精神損害，如致人傷心、絕望、憂愁等。行政賠償是指在發生行政侵權時，由國家對相對人承擔賠償的一種責任，我國對于行政賠償的規定主要在《中華人民共和國國家賠償法》(簡稱賠償法)中。遂行政侵權精神損害賠償是國家因行政主體的行政行為侵犯相對人合法權益所造成的非財產損害進行賠償的一種制度。

(三)行政侵權精神損害賠償范圍

賠償范圍是賠償主體對侵權過失需承擔責任的領域，即界定在什么情況下應當承擔賠償責任。行政侵權精神損害賠償范圍即國家因行政主體實施的行政行為侵犯相對人合法權益所造成的非財產損害在何種情況下需要承擔賠償責任，只有此項規定明確，才有利于在實踐中明確權責。

二、完善行政侵權精神損害賠償范圍的必要性

(一)行政侵權精神損害賠償制度起步晚

與物質損害相通，精神損害也會對當事人產生重大的影響，在某種程度上該影響甚至更加深遠，因此對于精神損害應有一套完整的賠償制度。但在行政賠償的體系中，精神損害賠償發展較晚，在1986年的《民法通則》第121條中規定了行政侵權主體承擔民事責任的情況，其中包括物質損害以及精神損害，首次為精神損害賠償提供了具體的法律依據。

(二)行政侵權精神損害賠償制度發展不完善

賠償法于1995年開始施行，2010年首次修正，2012年第二次修正沿用至今。在2010年精神損害賠償的相關規定納入法律體系中，主要體現在第3，17和35條。主要為行政主體在履行公務時侵犯相對人人身權利，造成精神損害的，采取必要手段緩解受害人損害(主要為非財產補償)；只有在造成嚴重后果的情況下，才支付以相應的財產補償。該變化代表了國家將精神損害納入行政侵權賠償的范圍，并以法律的形式規定出來，體現了對精神方面的逐漸重視和我國法制的進步。但是，該條款主要針對如生命權和自由權等人身權利造成的損害進行補償作了規定。而對于其他如名譽權、隱私權等人格權，金錢損失所帶來的精神傷害以及法人商譽等侵害的賠償則規定不明。這既不符合實際需求，也與立法初衷與理念相悖。甚至于2017年最高法出臺的賠償法解釋中，對于精神損害賠償的范圍、數額、賠償方式、賠償標準等也沒有做出具體操作規定。

精神損害賠償在實踐中還一直依附于物質損害賠償，并沒有單獨出來形成體系，雖然精神損害不比物質損害發生之后顯而易見，但卻也是存在并發揮影響的；對于精神損害的處理方式一直采用以口頭道歉為主、金錢賠償為輔的這種較溫和方式，而過低的賠償標準既不能達到對受害者補償的目的，也無法達到對加害者懲罰的目的；賠償法中采用列舉的方式對精神損害賠償范圍作了規定，但對于如名譽權、隱私權等對受害者同樣有很大影響的精神性損害并沒有列舉出來，所以在實際案件審理中，大多數法官會以受害者的請求缺乏具體法律依據為由而駁回。這樣的處理結果，不僅保證不了當事人的合法權益，同時違背了賠償法保障人權的立法精神，更不符合我國民主法制的發展。因此，筆者認為有必要改進行政侵權精神損害的賠償范圍。

(三)有利于完善行政賠償的法律體系

精神損害賠償在民事侵權賠償中最先產生，如今我國《民法總則》第110條不僅將公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權等人格權納入保護范圍，同時將法人及非法人組織的名稱權、名譽權、榮譽權等權利也算作民事精神損害的賠償范圍。在最高法公布的民事侵權精神損害賠償責任的解釋中，也是將隱私權、親權、死者的遺體等權利加入到侵權損害賠償范圍中，而在賠償法中，對于可賠償權利范圍的規定便少了很多。雖然行政賠償帶有公法的特殊性，其不能等同于一般侵權責任的賠償制度，但民法中關于侵權的精神損害賠償的條文和立法思想值得行政侵權中對于精神損害賠償方面進行參考和借鑒。作為行政賠償的一部分，完善行政侵權精神損害賠償范圍，有利于整個行政賠償法律體系的構建。

(四)國家經濟實力允許，有利于促進依法行政

至于我國行政侵權精神損害賠償的范圍不明確的問題，立法者主要關注的問題之一為若范圍劃定清晰，則國家需要賠償的金額便會增多，而我國經濟實力不比發達國家，暫時還無法承受這項巨額支出。然而自改革開放以來，我國的經濟實力和綜合國力不斷上升，對于精神損害的認定、鑒別以及損害賠償的財政問題，鑒于我國目前的經濟實力，已經基本能夠應對。同時若賠償制度完善，對行政主體也會起到警醒作用，行政機關工作人員將更加認真負責的履行職責，促進依法行政，請求精神損害賠償的受害者將逐漸變得越來越少。此舉不僅完善了我國法制建設，而且還是促進依法行政的“軟刀子”。

完善我國行政侵權精神損害賠償范圍，能夠更好地使受到侵害的行政相對人認清權責，從而維護自己的合法權益；也可以更加明確行政主體的范圍，消除模糊地帶；更能夠統一法官在此類案件上的斷案標準，從而進一步推動我國的法制建設。

三、我國行政侵權精神損害賠償范圍存在的問題

(一)請求權人范圍過于單一

新修改的賠償法第35條之規定所針對的對象僅為受害人，但據常理推斷：行政侵權給受害人精神造成直接損害的同時，亦無形會給其近親屬帶來精神壓力創傷；[2]如果不將請求權人的范圍擴大到其近親屬，既有違不斷完善的賠償法以期更好地保障人權的立法初衷；也未能在行政法領域下與行訴法對有權提起訴訟的主體之規定相契合。

目前學理上對于法人能否作為精神損害賠償請求權主體還尚存爭議；否定的觀點認為法人是不存在精神損害的，筆者認為這種觀點是把精神損害的內涵(精神痛苦和精神利益)作單一化理解了。雖然法人不完全具備自然人屬性，其精神上的痛苦不容易被察覺；但是作為精神損害重要組成部分的精神利益的損失是可以外化顯現的。精神利益包括人格利益和身份利益；若當法人受到行政侵權，那么作為其身份利益表現的名譽權、聲望等就會受影響，[3]精神利益的損失也就象征著法人精神上的損害。目前賠償法沒有同其他現行法一樣肯定法人的精神利益，未將法人規定為有權請求精神損害賠償的主體，筆者認為這是有待完善的。

(二)法律規定國家機關工作人員為固化的行政行為主體

法律規定的行政行為主體為國家機關、國家機關工作人員和被授權的組織；一直以來，我們都沿著一個規定的模式很少將機關和人員分開討論，認為二者幾乎可以相互代表。但在實踐中會出現工作人員利用職位之便利實施無機關任何指示、決定的違法侵權行為，該行為與公務無關，因而不能算為職權行為，其性質應屬個人行為；個人行為在法律上沒有國家承擔賠償責任的道理。因此，筆者認為立足于站推動法律體系的完善和財政資金的充分利用兩方面，應將國家機關工作人員排除在法律規定的行政行為主體的范圍中。

(三)行政侵權的客體范圍及應賠償的行政行為范圍過于狹窄

對比民事侵權精神損害賠償的相關法律規定和司法解釋，我們不難發現：類似于因姓名權、隱私權、針對具有人格象征意義的特定紀念品受侵害等導致的精神損害賠償問題，現有賠償法是缺少規定的；賠償法將權利范圍主要集中為人身自由權、生命權、健康權。越來越多司法實踐暴露出了現行法律規定之保守：舉例來說，互聯網經濟不斷發展，隱私問題也更加得到人們重視；行政機關侵犯、泄露個人隱私信息的案件也在逐步增加，泄露隱私后，受害人必然會有精神上的痛苦；而此時法律應給予受害人求償的途徑以此撫慰受害人保障其合法權益。

一般認為行政侵權精神損害賠償只能由具體行政行為所導致，抽象行政行為必須通過傳導才能作用于相對人；因此很多人認為行訴訟法及賠償法未將抽象行政行為納入其范圍是有一定道理的；但是舉公民履行罰款之例，罰款這樣的具體行政行為為被罰者增設了一項法定義務后，只是改變了特定法律關系的內容，在執行罰單前都沒有任何事實上的變化。同樣道理，筆者認為抽象行政行為也只是改變了法律上的應然狀態，為行政主體設定了義務負擔(例如機動車限號、指導性定價等)；因而將抽象行政行為納入到法律規定的賠償范圍中是有其合理性的。近些年的實踐也表明抽象行政行為侵犯相對人權益并對其造成精神損害的案例所占比重在快速增長，而相對人無法通過法律進行求償。

(四)精神損害賠償的標準和數額范圍法律規定不明確合理

法條中規定的精神損害撫慰金的標準存在差異空間，司法實例中數額范圍也無法準確確定，只能依靠法官自由裁量。然而，目前行政侵權精神損害賠償范圍中又缺少因自由裁量行為造成的損害賠償的規定；這樣一來，行政相對人就很難通過訴訟落實其應依法受到維護的合法權益。

目前最高院意見對精神損害撫慰金的賠償是有上下限標準的，原則上最高不超過人身自由賠償金和生命健康賠償金總額的35%的賠償比例與近些年來我國處理精神損害賠償時所適用的比例是不恰和的(例如2013年浙江張氏叔侄案69%；福建念斌案86%等)；一方面我們看到了國家在處理精神損害賠償時的實際賠償時比例遠高于35%的誠意，另一方面更不容我們忽視的是先行法律規定的不完善，與處理實際案例存在較大的出入。

(五)配套制度不完善

制度因其具有準則性，會波及到政治經濟文化等眾多領域影響其行為；行政侵權損害賠償配套制度的缺陷，必然也會影響到對精神損害賠償范圍領域的研究。因而，有必要指出缺陷尋找對策。

首先是追責制度不完善；法條僅以第16條對追責問題進行規定，略顯單薄；同時，對故意或重大過失也缺乏明確的判斷標準；國家機關工作人員在工作中缺乏為民觀念，相互推諉，在實踐中會很難落實行政責任人；也有可能多出現個人犯錯所在機關買單的案例；因此，為使行政相對方權益少受損害建立完善的追責制度是十分必要的。其次是缺少對精神損害賠償數額的復核制度；分析現有案例在自愿協商的基礎上很多行政相對人都會與法院達成國家賠償協議，但是其實際精神損害賠償數額與其申請賠償數額確實存在一定的差距；筆者認為：差距的存在是當然的，但是為了真正起到國家賠償的作用，推動法治的進步，我們應當意識到制度缺失尤其是復核制度的缺失是導致差額存在的重要原因。

(六)不完整的理論體系

民法上利用違反民事義務的行為與損害后果之間是否存在因果關系，來確定一定的人是否應承擔民事責任；刑法上通過判定危害行為與危害結果之間是否存在因果關系，來討論是否滿足違法構成要件的問題；同樣在行政法領域，研究行政侵權精神損害賠償范圍時，如果要通過判斷行政侵權行為與精神損害之間是否存在因果關系，才能落實行政侵權賠償責任的承擔；那么筆者認為很有必要指出并完善想關的因果關系的理論缺陷，以便更好地運用到實踐中。

理論缺陷在于：我國目前關于行政賠償因果關系的理論分散、缺乏系統整合；理論上存在較多學說：例如條件說、相當因果關系說、法規目的說等等，分析不同學說各有利弊。因法律上沒有適用統一的標準，法官判案具體應采用何種學說又確實很難把握；又因采用不同學說確實會影響結果，而結果影響最大的還是行政相對人的利益；綜述，筆者認為極有必要完善相關理論體系。

四、解決對策

(一)將自然人近親屬及法人列入請求權人范圍

應當完善法律，將請求權人范圍擴大到自然人、自然人近親屬、法人。對于受害人近親屬請求精神損害賠償要有嚴格的限制；建議引入對受害人近親屬因受害人受害造成精神壓力創傷的程度衡量的評價體系；最高法對于其近親屬的精神損害標準和數額范圍可以出臺相應的指導意見。再者，要肯定法人存在精神損害問題，將法人列入到請求權人的法律規定中；法人的直接負責人可以落實訴訟中的具體環節問題。

(二)法律重新規定行政行為主體范圍

因工作人員的行為在法律上都歸屬機關，法律后果也歸屬機關，機關完全可以作為一個包括人員組成的整體概念；因此筆者建議不將行政機關工作人員納入到法律對行政行為主體的范圍之規定中，直接規定為行政機關、被授權的組織；這樣一來就會解決該對策想要解決的缺陷，同時對行政機關工作人員的工作也會起到制約懲戒作用，使其樹立對其行政行為負責的意識，旨在減少行政侵權。

(三)擴大精神損害賠償的客體的范圍及應賠償的行政行為的范圍

法律規定受損害的權利過于狹窄使得其與司法實踐有較大差，在很多情況下，受害人權利遭受損失而不能通過法律尋求救濟。還有的受害人因其他權利遭受損失，進而精神遭受損害。立足現實，筆者建議應參照民法規定，將名譽權、隱私權、對特定意義物品的財產權等都規定在行政侵權的客體范圍內給予請求賠償精神撫慰金。

筆者認為受害人對行政行為提起國家賠償不應受行政訴訟受案范圍之局限，為切實發揮法律保障人權的作用，應將抽象行政行為納入應賠償的行政侵權行為的法律規定中，彌補法律空缺。同時應有相應的判斷標準和配套機制：例如對精神損害程度的鑒定機制；達到何種精神損害程度才能夠達到賠償標準，抽象行政行為與精神損害之間應采用何種因果關系說等。

(四)明確精神損害賠償的標準和數額范圍

首先針對精神損害撫慰金的賠償準則，結合地區差異性原則，應通過出臺司法解釋針對不同地區的經濟發展水平確定不同的精神損害賠償數額范圍。其次，為了同時保證司法權威性和靈活性，仍應保留給予法官一定的自由裁量權，但要在法律規定中將自由裁量行政行為造成的損害納入到行政賠償范圍內，這樣一來不但會相應制約自由裁量權的濫用，更落實遵循法治人權精神。再者，對于精神損害撫慰金的最高賠償比例，應參照近些年法官裁判的典型案例，在遵循補償性和經濟性的基礎上通過法律重新予以界定。

(五)完善配套制度

在補充法律的同時，完善配套制度做好補充銜接是十分必要的。一是完善追責制度；設立專門的監督機關，培養任用專業人員，對相關工作人員進行監督進而方便追責。與此同時，還要有相對明確的判定標準：例對故意重大過失如何認定，賠償費的確定方法等。二是建立對精神損害撫慰金的復核制度；設立專門的部門負責對此類異議案件進行二次復核；同時對負責復核的人員進行專門的選拔與培訓，既要精通法律又要掌握基本的經濟知識，能夠平衡好法理與情理之間的關系。

(六)完善理論體系

對于像作為行為致損與不作為行為致損，直接引起損害的侵權行為與間接引起損害的侵權行為等不同案件所適用的因果關系學說一定是有差別的，這就需要國家出臺一系列指導性案例，針對實踐中不同類型案件應適用的因果關系學說提出不同的指導意見；這樣一來，既保障了法官的自由裁量權的行使，又真正切實努力維護好行政相對人的利益，最大程度體現公平、正義。針對第二點缺陷，建議選用專業法律人才、學者等，落實對有關因果關系理論的系統化理論化的整合。