區域法治核心力提升路徑*

張玨芙蓉

中共青島市委黨校，法學教研部，山東 青島 266071

一、法治核心競爭力是推進政府法治建設的核心力量

1990年，美國學者普拉哈拉德和哈麥爾針對企業管理和企業發展提出了“核心競爭力”的概念。這一企業發展中的重要概念后來被逐漸引入社會管理領域之中，因而形成了“區域競爭力”與“城市競爭力”等相關理論。將企業核心競爭力與區域核心競爭力等研究成果引入法治建設，是近年來法治發展的最新趨勢和最新成果。法治核心競爭力是指在一定區域內通過合理整合法治資源形成的，相對于競爭方更能體現法治價值且難以被競爭對方所模仿的、通常表現為價值追求制度安排與技術表達的動態能力。將法治與核心競爭力相融合是對最新法治理論成果的吸收和發展。

法治核心競爭力是所有核心競爭力的最終表現形式，法治核心競爭力主要特征的體現程度又是衡量地區核心競爭力的主要標準。法治核心競爭力的特征主要體現在其價值性，獨特性和延展性三個方面。1.法治核心競爭力的價值性在于保持核心競爭力的價值，與區域法治的核心價值是相一致的，主要體現在手段與目標兩個方面。法治核心競爭力的價值手段在于提高法治運轉的效率，降低法治運行成本。法治核心競爭力的價值追求在于將法治建設的成果與公民的利益訴求掛鉤，最大限度的提升公民對法治建設成果的獲得感；2.法治核心競爭力具有獨特性，法治核心競爭力是某一地域所特有的難以被競爭對手所替代的競爭優勢，它具有地域特色和地域差異。法治核心競爭力的獨特性是構建在其一般性的基礎之上，所謂的法治核心競爭力的一般性是放之全國而皆準的，可以互相借鑒，共同適用的法治建設措施，它決定全國法治水平的基數，要想在此基礎上體現本區域的特色，突出本區域的競爭實力，必須優先發展具有獨特性的區域法治核心競爭力，以打造自己的法治品牌。3.保持核心競爭力的延展性，主要表現在：法治核心競爭力，一經形成不易消失，持續為地區法制發展提供持續動力，應保持其在時間和空間兩個維度是一個動態發展和拓展的過程。把持核心競爭力的提升是不同法治資源的整合，它不僅僅是一種推動區域發展的單一力量，而是一個提升綜合實力的平臺。

因此，以建設法治核心競爭力的價值性，獨特性，延展性為抓手，充分發揮。法治核心競爭力的核心力量，全面提升法治治理水平和法治治理能力。

競爭力是隨著競爭變化而變化且通過競爭得以體現的能力，因而要真正測度出來是比較難的，但是它的大小強弱并不是完全無法體現，我們可以通過相關的影響因素對其進行分析比較。法治核心競爭力的三個特征對法治核心競爭力影響因素的確立具有重要的映射作用，我們可以將這三個特征粗略的投影到法治思維、法治制度、法治實踐三個層面，對應影響核心競爭力大小的三個因素：法治思維、法治制度、法治實踐，進一步從三個方面衡量地區法治核心競爭力的大小，乃至構筑地區法治指數體系。因而，對應提升法治核心競爭力的路徑分析也可以從這三個層面入手，剖析問題，解決問題是助推地區法治核心競爭力的正道。目前，這三個方面仍然存在著一些問題。

二、以提升法治核心競爭力為目標的法治政府建設現存的問題

(一)尚未形成完整有效的法治思維

一方面，尚未完全實現從管理到治理思維的轉換。習近平總書記指出，治理和管理一字之差，體現的是系統治理，依法治理，源頭治理，綜合施策。治理與管理的區別在于，前者的決策過程是相關方的多方參與，而后者，決策的主導是政府部門。治理與管理的區別在于，治理的決策過程是相關方的多方參與，其中包括，相關的利益集團，非政府組織以及媒體的而管理，只有一方是權威決策的主導系政府部門。政府主導的管理思維無法產生政府與社會之間的良性互動，無法使法治建設的著力點更好的反應公民的利益點。同時，治理的運作模式相對于管理來說是復合的、包容的、開闊的，是政府與社會基于伙伴關系而發起的合作共治。然而現在個別地方，個別部門仍然保持著單向的、強制的、剛性的管理運作模式。主要的特點是動用強硬的執法手段，進行行為壓制與輿論鉗制，工作方式方法缺乏彈性和靈活性，難以保證其有效性，沒有自覺樹立寬容、合作、互助的理念。例如有的地方自覺不自覺的將村委會、居委會視為一級政府組織加以指揮，侵犯村民自治居民自治權利的情況時有發生。

另一方面，法治思維未完全取代政法思維。長期以來，中國社會普遍存在的政治思維，以維護權力為核心，與傳統的管理模式像相關聯，擅長用政治思維去思考問題和解決問題，糾紛化解機制偏向動用政治手段，導致大量的社會糾紛引入政治的軌道，誘導民眾多以政治的方式謀取法外利益，從而出現信訪不信法的現象，時代的這種政治意識形態對法治建設具有負面的影響。隨著法治的發展，法治思維逐漸取代了傳統的政治思維，但由于傳統政治思維的慣性和依據政治思維所形成的管理模式的轉變不可一蹴而就，現階段傳統的政治思維正在被相對先進的政法思維所取代，政法思維雖然優于傳統的政治思維，但作為法治思維的不完全形態，仍然可見政治思維的缺陷。在法治思維的影響下，社會的“規則模式”出具規模，但是離“原則模式”存在差距，而各項行政體制機制深化改革的當下更加需要“原則模式”。法律原則是法律的靈魂和指導思想，具體的法律規則是從原則派生出來的。“原則模式”相較規則模式在價值追求上更具有包容度，可以兼容并蓄不同的利益訴求，引導行政權行使不僅服從規則，還要服從原則。使政府與社會之間形成一種持久而具有深度的協作體系。對不同利益主體包容的基礎上，體現的是對每個成員平等的關心和尊重。另外，“原則模式”也最容易確保法律的整體性。避免法治思維的碎片化。

法治思維仍存在碎片化，未能形成整體法治觀。任何事物都是個整體，法治也不例外，科學的法治建設觀更應該從整體著眼。整體法治觀強調從整體上認識和把握法治發展規律，反對“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的做法，力爭做到從整體上把握局部，在局部中找到問題的突破口，以推動法治競爭力的提升。整體法治觀既體現在內部法治結構內部也體現在法治與其他事物及制度之間的關系上。在個別地方，仍然存在較嚴重的部門保護主義。其后果，一是導致行政執法中出現執法密集地帶。對與自身利益有關的，各行政執法機關都爭著管，搶著管，甚至借法擴權，爭權奪利；二是導致行政執法出現空白地帶。對與自身利益無關的，各行政執法機關都不想管、不愿管，甚至互相推諉、各自為政。

(二)法治制度缺乏系統性、針對性、有效性和操作性

單方面強調滿足社會安撫及社會治理的需要，政府在制度供給不足的情況下，推行了一些臨時性的制度安排，進而導致了以下問題：權力異化的制度缺陷，制度的無效不一定必然導致腐敗，但是，可能會導致權力的異化。權力異化的極端體現是權力腐敗。權力的異化，使得本來與公共利益相關的法律制度的提供偏向私利獲取為目的，極易導致權力的尋租行為的滋生和蔓延。反腐敗背后的尋租行為與許可的過度設置存在必然的聯系。而行政許可的過度設置，不僅是對公共資源的浪費，看似高效的制度設計時則以犧牲制度的正義為代價，并進一步影響制度的完善，最終導致構建制度的努力與行為無效。人性是社會制度的標桿，人是自然屬性與社會屬性的統一。誠然，基于人的社會理性設計出來的制度，無法一勞永逸的解決先治理中的所有復雜情況。但權力的異化阻礙制度的發展，造成臨時制度的信任缺乏以及治理拼接的制度危機。基于對社會安撫設計的制度，也并不能從根本上化解社會抗議，看似是化解糾紛的需要，但是相互抵牾的制度供給，根本無法滿足這一需要，甚至造成相反效果，因而現有制度對地方競爭力提升的動力不足。

(三)法治實踐未形成法治動能

長期以來，我國地方法治實踐存在著體制回應型的模式。所謂的體制回應型，系地方依照中央主導的模式，自上而下層層推進法治建設。在國家法制統一性和指導性之下，在有限的范圍之內嘗試法治實踐創新。但隨著地方行政管理事務的日漸繁雜，此種模式日漸掣肘。地方的法治實踐與國家法治整體性關系緊張，如在對行政管理的三種重要手段，在社會治理中存在著行政處罰權限不夠用、行政許可空間不夠大、行政強制手段不夠使的問題，為解決這些問題，地方法治實踐嘗試在地方法律規制中對這三個領域進行一定的突破，必將造成地方與中央相沖突的情況。這不僅關涉到中央與地方的法治統一，也直接影響到地方法治的效果和法治目標的實現，導致法律適用者無所適從，無法準確把握法律的適用尺度，從而造成社會不公，減損法律權威性等諸多問題。地方基于自身特點所嘗試的法治創新實踐。又在一定程度上突破了國家法治的整體性，造成與“改革于法有據”相背的局面。使其合法性得不到保證，從而在一定程度上影響了法治動能的發揮。如何解決這一問題，發揮地方特色突破現有傳統模式的困境。

在地方法治實踐當中，體現出強政府弱社會的問題。弱化了人民群眾作為法治建設主體的作用，導致地方法治實踐民意缺失，使公眾參與流于形式。弱化了社會自治，作為法治實踐減壓閥的功能。凸顯了行政權力的強制性和剛性，也增加了社會治理的難度，同樣不利于地方法治核心競爭力的形成。同時，在地方法治實踐的過程中，出現碎片化的現象，表現為政出多門、借法執法、多頭執法等現象。實際上是在地方法治實踐過程中，治理理念、治理結構、治理價值、治理措施等方面碎片化導致的。地方法治實踐的過程中，基于各自部門利益的追求，理念頻出，法律文件大量抵牾或大量雷同頻現。在功能特征上表現為交叉重疊、部門主義、保護主義、孤島現象和拼車現象等。

三、法治核心競爭力的實現路徑

(一)突出強調法治建設“整體性”

法治競爭力是地方政府社會治理能力的重要組成部分和體現。法治作為社會治理的重要手段，首先，要從改變傳統的思維方式和方法著手，實現法制建設總體理念的轉型。在轉型的過程中，突出強調法治的整體性，防止法治建設的碎片化。實現整體與部分以及各部分之間的良性互動。處理好法治各個部分之間的關系，即從法治建設的各個環節入手，實現立法、執法、司法、守法之間的良性互動。在中國特色社會主義法律體系之下，通過立法的頂層設計指導，健全合憲性審查機制，完善法律規范體系。配套改革進程，推進立法工作，妥善處理中央統一立法與地方立法、特別立法之間的關系，這不僅關涉到中央與地方的法制統一，也直接關涉到中央立法在各個地方的適用情況，使是法律作為治理手段在地方發揮最大的效用。新形勢下，解決地方立法問題應該始終堅持法制統一、完善立法監督程序、實行科學立法、民立法等基本準則，實現整個法律體系的規范統一。立法中心——行政輔助的運作模式，是法治建設進程中體現出來的一大特征。以立法機關尤其是作為最高立法機關的全國人大及其常委會立法工作配合高層政府的推動為輔助，在國家組織的范圍內，司法機關尤其是法院在法治建設中的角色和作用被弱化，現實中司法機關通過審判活動、出臺司法解釋、發布指導性案例等方式凝聚法治建設合力，在執法方面，深化聯動機制建設，鞏固全民守法已有的相應制度形態，形成全民守法常態化、制度化。

(二)注重參與主體的“個體性”

法治過程離不開參與主體，法治核心競爭力的形成需要參與主體的多元性、互動性、協商性。強調將強硬執法手段規制行政事務的思維模式，轉變為合作——商談的治理理念，同時實現參與主體的多元化，因為治理與傳統管理的重大區別之一，就是治理的主體的多元化，即可以是政府組織，也可以是非政府的其他社會組織。治理可以理解為一種政府與公民對公共生活的合作管理。在參與主體上，它既包括傳統的政黨國家，也積極引進社會力量的介入和參與，強調公民和社會組織的積極參與和合作，強調公共利益的社會管理，是一種開放性的管理模式。在這一社會化的過程中，政府依然是最重要的公共產品和公共服務的提供者，但是并不是唯一的提供者。在提升政府治理能力的過程中，政府有意識的吸納公民、社會組織參與其中。確保政府決策的民主性，使政府真正成為人民謀利的政府，從而使民眾獲取獲得感。發揮社會治理的價值導向，堅持政府主導的同時，明確社會協同、公眾參與，實現法治政府與法治社會一體建設。

(三)推動法治實踐，形成法治動能

法治具有實踐性，再有效的法治思維、再完美的制度設計都需要通過法治實踐而轉化。黨的十九大報告也明確了“深化依法治國實踐”的戰略部署，地方法治實踐本身就是創造法治競爭力的一種方式。法治實踐形成推動區域發展的動力機制。推動區域發展的三大動力要素，包括動因、動能、整合。法治動能作為影響區域競爭力的三大要素之一，是指在一定條件下，能夠或者可能產生動力的各類資源的總稱，主要包括人、政府、制度、監督等方面。動因是指動力產生的原因，主要包括政治因素、經濟因素、文化因素等，而整合是指統一與動能及其內部組成要素之間的融合、聯系與互動。

法治實踐應做到普遍性和特殊性相統一。中國是單一制國家，在中央和地方關系上應遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，這條原則同樣體現在地方法治建設當中，前提是要遵循中央的統一領導，服從全國性的法制制度安排，同時總結具有地方經驗，上升為具有地方特色的具體制度，凸顯獨特性這一區域核心競爭力的特征。獨特性是基于地區間動力資源和動力因素的差異性而形成的，這種差異性，必然導致區域間法治的差異性，從而形成地方獨特的法治優勢。在全面推進供給側結構性改革的大背景下，積極培育和發展新動能應當刻不容緩地成為推動地區發展的重大舉措。

中共十九大把法治國家、法治政府、法治社會基本建成確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標之一。應對新舊動能轉換，更應發揮法治動能的作用，使法治成為一個地區發展的內在動因。在中國特色社會主義進入新時代、全面依法治國踏上新征程的歷史背景下，區域法治發展和法治先行先試，是法治新動能生成演進的重要理論——實踐源泉。換言之，地區不斷以法治先行先試的創新行動，落實引領區域法治發展的建設目標，最終服務于法治中國建設大局。