淺論憲法實(shí)施的行政法路徑反思與實(shí)踐

李宏斌

喀什大學(xué)，新疆 喀什 844007

從我國(guó)憲法實(shí)施問(wèn)題的關(guān)注點(diǎn)入手可以發(fā)現(xiàn)，早在1982年的修憲過(guò)程就已經(jīng)發(fā)生了一定程度的爭(zhēng)論，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，憲法實(shí)施是把憲法文字轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)制度的一種理論機(jī)制，所以從憲法實(shí)施的方式中也能清晰看到憲法的實(shí)施過(guò)程，其包含有行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、通過(guò)立法的方式來(lái)促進(jìn)憲法法律化等，而憲法實(shí)施的具體流程則包含有憲法監(jiān)督與訴訟等。憲法具體的實(shí)施方式是非常多樣化的，即不但有最高行政機(jī)關(guān)對(duì)憲法的行政實(shí)施，而且也有特定機(jī)關(guān)維護(hù)憲法實(shí)施的違憲審查等。第二，從而憲法實(shí)施的方式上來(lái)看，提高憲法意識(shí)不僅能更強(qiáng)清晰的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)也能保證解決方案的針對(duì)性。

一、憲法與行政法關(guān)系定位的反思

(一)依存性

行政法與憲法的依存性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，即實(shí)施主體、功能效應(yīng)與國(guó)家任務(wù)。從當(dāng)前的國(guó)家任務(wù)來(lái)看，憲法內(nèi)容所體現(xiàn)的國(guó)家任務(wù)是具備較強(qiáng)烈的歷史感與情感色彩的，目的是為了建立和諧、民主的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，從而實(shí)現(xiàn)民族的偉大復(fù)興。但“現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”、“社會(huì)主義”等修飾也體現(xiàn)了“中國(guó)夢(mèng)”的國(guó)家任務(wù)與未來(lái)的國(guó)家形象，但整體的含義卻都還停留在較抽象的層面上。現(xiàn)如今法治社會(huì)、法治政府的一體化建設(shè)也可以看成是國(guó)家任務(wù)的部分反映，但法治政府建設(shè)依然是國(guó)家任務(wù)實(shí)施的關(guān)鍵，而行政法治也變成了政府建設(shè)的首要任務(wù)。從實(shí)施主體來(lái)看，憲法實(shí)施主體具備較強(qiáng)烈的廣泛性特點(diǎn)，即大約包含了我國(guó)現(xiàn)階段所有的自然人與組織，整體的行為約束也都是以憲法為主，其自身也具備保障憲法穩(wěn)定實(shí)施的責(zé)任。從功能效應(yīng)來(lái)看，行政法身為憲法的實(shí)施法，其更多的是將實(shí)施主體、任務(wù)變得具體化，這主要是體現(xiàn)以法律的形式來(lái)固定法律形式的配置，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)。

(二)雙向交流

行政法與憲法的“雙向交流”也預(yù)示著兩者之間并不會(huì)具備固定的界限，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，行政法身為憲法的實(shí)施法，其同時(shí)也是憲法具體化的另一種形式，是規(guī)范層面對(duì)兩者時(shí)間的深入分析，同時(shí)也是兩者交流的必要渠道。第二，除了憲法與行政法具備一定的政治特征之外，其都涉及了保障權(quán)利與控制全力的問(wèn)題中，即起到糾正的法律效果。可以這樣認(rèn)為，憲法在我國(guó)法律體系中有著非常重要的作用，盡管雙向交流在某一測(cè)過(guò)面上會(huì)存在差異，但在保障公民合法權(quán)益方面卻保持統(tǒng)一，即憲法與行政法在雙向交流的動(dòng)態(tài)過(guò)程中也會(huì)變得機(jī)制化，也只有這樣才能滿足現(xiàn)代化法制社會(huì)的需要。可以看到，現(xiàn)如今我國(guó)實(shí)施的憲法都只停留在政權(quán)規(guī)范層面，但在保障公民方面還存在一定的約束，不僅缺少理論作為支撐，而且也缺少相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(三)雙向變動(dòng)

行政法與憲法的雙向變動(dòng)主要是由內(nèi)在因素與外在因素造成的，類(lèi)似與這樣的變動(dòng)在憲法實(shí)施看來(lái)是有一定挑戰(zhàn)的，而面對(duì)外在因素，有關(guān)部門(mén)如果利用傳統(tǒng)的憲法與行政法來(lái)展開(kāi)，那么將很難使用現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)需求，即無(wú)法滿足社會(huì)多元化的法治需求，從而讓?xiě)椃▽?shí)施陷入困境[2]。從內(nèi)在因素來(lái)看，行政法與憲法之間的關(guān)系很有可能會(huì)隨時(shí)發(fā)生斷裂，即在整個(gè)公法體系內(nèi)部將不會(huì)出現(xiàn)和諧的狀態(tài)。需要注意的是，憲法的規(guī)范與基本原則是無(wú)法通過(guò)行政法的具體化來(lái)呈現(xiàn)的，雖然憲法宣傳的實(shí)施方式很有可能成為憲法實(shí)施的主要途徑，但卻不能成為唯一途徑。所以在面對(duì)外在因素和內(nèi)在因素時(shí)就需要進(jìn)行雙向變動(dòng)，這樣才能保持一個(gè)良好的互動(dòng)狀態(tài)。

二、行政法對(duì)憲法實(shí)施的功能分析

(一)憲法價(jià)值的具體作用

行政法也可以當(dāng)成是體現(xiàn)憲法價(jià)值的另一種表現(xiàn)形式，因?yàn)樾姓ㄒ矊儆谑羌夹g(shù)法，但技術(shù)法又是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的重要渠道，但如何才能讓?xiě)椃▋r(jià)值以法律的形式來(lái)約束社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，從而讓其在實(shí)踐生活中能發(fā)揮出真正的價(jià)值。有學(xué)者是這樣認(rèn)為的，即憲法是人類(lèi)共同體的生活方式，但要想讓?xiě)椃ㄗ兊酶罨紫纫龅木褪亲寫(xiě)椃▋r(jià)值變得更具體化，這樣才能與公民的實(shí)際生活聯(lián)系到一起，從而培養(yǎng)公民正確的憲法精神。從行政法律關(guān)系中來(lái)看，憲法價(jià)值的具體化保證權(quán)利合法化的關(guān)鍵，可以很大程度的對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行約束。其次，憲法秩序的穩(wěn)定也是需要行政法對(duì)憲法價(jià)值的具體化，因?yàn)楫?dāng)憲法成為我們生活的一部分時(shí)，公民的法治意識(shí)與權(quán)利意識(shí)就會(huì)成為法治建設(shè)的關(guān)鍵力量，即成為憲法價(jià)值生活化的追求[3]。

(二)憲法制度的融貫化作用

行政法與憲法之間的“雙向交流、雙向變動(dòng)是存在一定制度約束的，而有關(guān)部門(mén)要想實(shí)現(xiàn)行政法對(duì)憲法制度的融貫化作用，那么在實(shí)施過(guò)程中就必須要保證憲法的傳統(tǒng)實(shí)施理念，這對(duì)于身為動(dòng)態(tài)憲法的行政法來(lái)說(shuō)是有一定難度的。在實(shí)際的工作過(guò)程中，其可以從行政法入手來(lái)保證憲法制度在實(shí)施過(guò)程中的融貫性，而憲法自身的穩(wěn)定性與原則性則是行政法對(duì)憲法進(jìn)行補(bǔ)充、修改的原動(dòng)力，所以為了讓?xiě)椃軌蜻m應(yīng)社會(huì)發(fā)展，其就需要在原來(lái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才鞥呢給予憲法新的理念，從而實(shí)現(xiàn)憲法發(fā)展。從另一個(gè)角度來(lái)看，行政法自身會(huì)比憲法更具有實(shí)踐性，而行政法在推進(jìn)憲法實(shí)施的過(guò)程也會(huì)成為公民保護(hù)自己權(quán)利的武器，所以制度的融貫化功能就在于自身所具備的主動(dòng)適應(yīng)性，這樣才能滿足社會(huì)生活中的需要。

(三)憲法實(shí)施的制度保障作用

引導(dǎo)式的憲法實(shí)施模式已經(jīng)逐漸成為落實(shí)憲法必須突破的困境，而有關(guān)部門(mén)對(duì)憲法概念的理解也應(yīng)該超過(guò)政治化的實(shí)施觀念，即開(kāi)始向注重法律保障體系的實(shí)施觀念轉(zhuǎn)變。行政法對(duì)憲法實(shí)施的制度保障體現(xiàn)在將與憲法相關(guān)的各種條例政策、法律法規(guī)等進(jìn)行制度化，從而提高其自身的操作性，這些在《行政處罰法》、《行政訴訟法》等法律中都有體現(xiàn)，即呈現(xiàn)了在憲法框架內(nèi)行政法如何對(duì)憲法制度進(jìn)行保障[4]。從現(xiàn)有的法律制度框架來(lái)看，其已經(jīng)很大程度的擴(kuò)展了權(quán)利保障范圍，同時(shí)也將服務(wù)政府、責(zé)任政府等理念融入到憲法實(shí)施過(guò)程，而刑法對(duì)于公民權(quán)利的保障其實(shí)是通過(guò)懲罰來(lái)呈現(xiàn)的，但行政法會(huì)比較重視保障體系的落實(shí)，即讓整個(gè)落實(shí)過(guò)程變得更規(guī)范化。隨著憲法修正案的確定，國(guó)家保障人權(quán)等政策也得到了認(rèn)可，即人權(quán)觀念也上升到了憲法的高度。

(四)憲法權(quán)利自身的實(shí)效化作用

維護(hù)公民自身權(quán)利可以說(shuō)是憲法核心價(jià)值的關(guān)鍵內(nèi)容，而在十九大報(bào)告里也有明確提出，要重視人員自身權(quán)益的保障，如權(quán)利、自由等，可以這樣認(rèn)為，公民自身權(quán)益是受政府部門(mén)保護(hù)的，所以維護(hù)公民利益也是國(guó)家立法與行政工作的責(zé)任。從另一個(gè)層次來(lái)看，行政法是保證憲法順利實(shí)施的前提條件，而行政法則是通過(guò)憲法理念來(lái)確定的，主要起到保護(hù)行政權(quán)力穩(wěn)定運(yùn)行等作用。從當(dāng)前我國(guó)行政法的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，行政訴訟已經(jīng)成為憲法實(shí)施的關(guān)鍵因素，即把各種合法權(quán)益也都列入了行政訴訟范圍內(nèi)，從而讓公民自身的權(quán)利也得到了重視。其次，行政訴訟的實(shí)踐過(guò)程也是公民權(quán)利不斷現(xiàn)實(shí)化的發(fā)展過(guò)程，憲法權(quán)利實(shí)效化功能也是憲法實(shí)施的結(jié)果，也只有這樣才能提高行政效率。

三、憲法實(shí)施的行政法路徑：一體兩翼

(一)健全行政法身為憲法實(shí)施的基礎(chǔ)理論

現(xiàn)如今我國(guó)所開(kāi)展的憲法方式、程序、權(quán)利等方面都存在非常大的問(wèn)題，而保障公民基本權(quán)利可以說(shuō)是憲法價(jià)值的體現(xiàn)，但在行政法治中卻缺少一定的理論基礎(chǔ)，整體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不是很到位，這也是影響我國(guó)憲法實(shí)施的關(guān)鍵因素。隨著社會(huì)法治建設(shè)的不斷深入，社會(huì)矛盾也已經(jīng)轉(zhuǎn)變成為公民日益增長(zhǎng)的生活需求與不平等發(fā)展之間的矛盾。在這樣的背景下，政府自身的職能定位于權(quán)利配置也都會(huì)發(fā)生一定程度的變化，所以只有完善基礎(chǔ)理論，其才能讓社會(huì)矛盾發(fā)生變化，從而實(shí)現(xiàn)憲法法律保障機(jī)制的建立。

要想健全行政法身為憲法實(shí)施的基礎(chǔ)理論，其可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，有關(guān)部門(mén)要保障行政法與憲法在整個(gè)體系中的和諧狀態(tài)，因?yàn)閮烧叨紝儆谑枪ǖ暮诵膬?nèi)容，所以在保障權(quán)利、控制權(quán)力等方面是有相同點(diǎn)的[5]。第二，行政法一直以來(lái)都是有小憲法稱(chēng)號(hào)的，但其身為憲法實(shí)施的重要途徑，因此會(huì)一直停留在權(quán)利保留狀態(tài)，從而也影響了對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。第三，當(dāng)前我國(guó)屬于是剛進(jìn)入到行政國(guó)家，所以整體的思想也都還停留在“形式法治”階段，雖然還沒(méi)有涉及到“實(shí)質(zhì)法治”的內(nèi)容，但整體的活動(dòng)也沒(méi)能遵守法治精神，這是因?yàn)榛A(chǔ)理論不完善導(dǎo)致。第四，行政法身為憲法實(shí)施的關(guān)鍵途徑，其不但需要立足于法治社會(huì)的一體建設(shè)中，而且還要明確憲法實(shí)施的范圍與對(duì)象，這樣才能建立相應(yīng)的保障體系。

(二)建立行政訴訟的憲法實(shí)施功能體系

行政訴訟功能模式是指設(shè)計(jì)行政訴訟制度或訴訟活動(dòng)要達(dá)到終極目標(biāo)所呈現(xiàn)出現(xiàn)的風(fēng)格，即建立該功能體系就是把目標(biāo)、價(jià)值、性質(zhì)等內(nèi)容與憲法聯(lián)系到一起，然后將行政訴訟制度的核心功能定位到保障公民自身權(quán)利上，所以可以這樣認(rèn)為，行政訴訟的最終目標(biāo)就是促進(jìn)憲法的實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)學(xué)者對(duì)于行政訴訟身為憲法實(shí)施的基礎(chǔ)給予了較大的期望，但只有積極發(fā)揮出行政訴訟適用于憲法的各項(xiàng)功能，其才能實(shí)現(xiàn)憲法的立法實(shí)施與監(jiān)督實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為，隨著行政制度的不斷完善，當(dāng)前的憲政空間也將會(huì)得到一定程度的擴(kuò)展，而公民自身的權(quán)利范圍也會(huì)隨之發(fā)生變化。

如何建立行政訴訟憲法實(shí)施的功能模式，這可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，由于我國(guó)的憲法訴訟制度還不是很到位，因此行政訴訟就必須要肩負(fù)起保護(hù)公民權(quán)利的責(zé)任，這也是憲法實(shí)施的目的。第二，如今我國(guó)行政訴訟涉及的范圍還非常有限，整體的審查范圍還停留在財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等方面，從而導(dǎo)致憲法在司法救濟(jì)中的作用不是很明顯。所以有關(guān)部門(mén)可以把公民享有的憲法權(quán)利納入到行政訴訟受案范圍中，這樣可以加強(qiáng)公民權(quán)利的訴訟救濟(jì)。第三，可以構(gòu)建完善的行政訴訟制度，并允許法院處理當(dāng)?shù)氐囊恍椃?quán)利案件，這也將會(huì)成為司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，從而創(chuàng)造出更有價(jià)值的司法環(huán)境。第四，也可以對(duì)過(guò)去的實(shí)施過(guò)程進(jìn)行總結(jié)，即利用各種方法來(lái)約束行政活動(dòng)，從而降低法律上的不足。

(三)構(gòu)建統(tǒng)一的行政程序體系

行政程序法是指現(xiàn)階段國(guó)家用于保障公民自身權(quán)利、約束行政權(quán)利的一項(xiàng)基本法，行政程序法的設(shè)立目的是為了保證行政權(quán)利使用的公平和公正，從而降低濫用職權(quán)、侵犯公民權(quán)利等情況出現(xiàn)，當(dāng)然自身也起到促進(jìn)行政主體積極行為，提高行政工作效率的作用，從而實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，保證政府各項(xiàng)建設(shè)的穩(wěn)定。但至今我國(guó)還沒(méi)有發(fā)布統(tǒng)一的行政程序體系，即對(duì)于該法的立法構(gòu)架、立法途徑、內(nèi)容選擇等都還處于討論之中，但早在2008年時(shí)湖南省就率先制定了《湖南省行政程序規(guī)定》，這也預(yù)示著該法在地方區(qū)域的落實(shí)。通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)憲法權(quán)利保障僅僅體現(xiàn)在司法救濟(jì)上，對(duì)于憲法權(quán)利、憲法應(yīng)用等方面的實(shí)施效果也不是很理想，但如果有關(guān)部門(mén)能夠從適合的角度入手來(lái)調(diào)整法律結(jié)構(gòu)，這樣不僅能提高行政法律的接受性，而且還能保證行政行為的穩(wěn)定。從行政法學(xué)的角度來(lái)看，這可以說(shuō)是憲法實(shí)施的必要條件，同時(shí)也是行政法轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，雖然我國(guó)法律還不是很完善，但行政法治的進(jìn)程已經(jīng)開(kāi)始了，因此也必須要走向行政法治。

四、行政法促進(jìn)憲法實(shí)效化發(fā)展

(一)憲法實(shí)施現(xiàn)狀

要想保證憲法實(shí)施的穩(wěn)定，首先要做的就是保證憲法自身的權(quán)威性，這也是憲法在實(shí)際生活中的一種法律作用體現(xiàn)。如果一部憲法失去了實(shí)際的法律作用，那么其就會(huì)變成一個(gè)沒(méi)有價(jià)值的政治宣言書(shū)，甚至成為公民了解法律的圖書(shū)工具，所以憲法的權(quán)威性不僅要體現(xiàn)在實(shí)施上，在適用性上也需要有一定的表現(xiàn)，即憲法不能是高高在上的，而是需要與公民的生活融為一體。其次，憲法也需要與普通的法律一樣服務(wù)于社會(huì)與人民，這與西方國(guó)家的憲法相比，我國(guó)憲法的實(shí)施狀況還不是很理想。因?yàn)閺拇蠓秶膶?shí)施角度來(lái)看，國(guó)家有關(guān)部門(mén)在監(jiān)督憲法實(shí)施方面并沒(méi)有做出什么舉動(dòng)，而違反憲法的相關(guān)規(guī)定與制度也沒(méi)有建立，因此整體的實(shí)施狀況并不是很到位[7]。我們都知道，全國(guó)人大委員會(huì)是具有解釋?xiě)椃ǖ臋C(jī)構(gòu)，但其并沒(méi)有對(duì)憲法做出過(guò)任何解釋?zhuān)驗(yàn)閼椃ㄅc社會(huì)之間還存在一定的差距，所以在司法實(shí)踐過(guò)程的作用并不是很大。

(二)憲法實(shí)施與行政法自身的使命

通過(guò)對(duì)西方憲法國(guó)家的法律建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析可以看到，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的憲法審查制度可以很大程度的體現(xiàn)出憲法權(quán)利與價(jià)值，但相關(guān)人員要想建立類(lèi)似的制度，其就必須要保證憲法的成熟，當(dāng)然社會(huì)公民也需要具備一定的法律意識(shí)。隨著建立法制社會(huì)的提出，公民保障自身權(quán)利的意識(shí)也有了很大程度的提高，雖然我國(guó)至今都沒(méi)有正式實(shí)施憲法審查制度，但從行政法中就能非常清晰的看到憲法精神的存在，并且也已經(jīng)融入到了我們的日常生活中。其實(shí)，我國(guó)最早建立行政法的目的是為了保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定，而后來(lái)便發(fā)展成控制政府部門(mén)權(quán)利的法律，可以這樣認(rèn)為，行政法其實(shí)就是憲法的另一種形式，即是建立在憲法之上的。所以如果沒(méi)有憲法，那么行政法也將變得沒(méi)有靈魂，因?yàn)閮烧叩哪康呐c方向是完全相同的，但從行政法本身來(lái)看，它可以有效的約束與減少濫用職權(quán)等情況出現(xiàn)，即可以保障公民自身的權(quán)利不受損害，換句話說(shuō)就是會(huì)特別注重公民各項(xiàng)權(quán)利。

五、結(jié)論

綜上所述，如今憲法已經(jīng)逐漸成為社會(huì)生活的一種方式，這甚至已經(jīng)成為憲法實(shí)施的最終目標(biāo)，但行政法作為開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的基礎(chǔ)與憲法實(shí)施的前提，其兩者之間的雙向交流也可以看成是憲法實(shí)施的過(guò)程。從另一個(gè)角度來(lái)看，行政法對(duì)憲法還起到一定的指導(dǎo)作用，但自身的法律保障制度在憲法實(shí)施過(guò)程也起到了非常關(guān)鍵的作用，可以這樣認(rèn)為，行政法是憲法實(shí)施的影響因素之一。所以，國(guó)家有關(guān)部門(mén)只有不斷完善行政法，這樣才能保證憲法的順利開(kāi)展。當(dāng)然，建設(shè)必要的實(shí)施制度也是很重要的，且行政法還承擔(dān)著憲法的相關(guān)任務(wù)與基本權(quán)利，即以此來(lái)推進(jìn)憲法的落實(shí)與運(yùn)作。