行政機關負責人出庭應訴制度的問題探析

吳帥麗

大連海洋大學，遼寧 大連 116023

一、制度之概述

為有效解決行政訴訟中長期存在“只見民不見官”問題，《行政訴訟法》從法律層面將行政機關負責人出庭應訴規定為基本原則。即機關負責人非因不可抗力或其他不可控的正當事由外，應當出庭應訴。換言之，行政訴訟中“告官見官”應為常態。

二、運行之困境

以2018年G區人民法院審結的涉訴機關為J區人力資源與社會保障局(下稱J區人社局)的行政案件為調研依據，發現行政機關負責人出庭應訴制度運行困境主要表現為：出庭應訴率低，甚至僅委托律師出庭；以各種理由推拖，拒絕出庭應訴的理由泛華；即使出庭，但不積極發言甚至不出聲的現象很常見。

(一)出庭應訴率低

調研發現，2018年G區人民法院共審結21件以J區人社局為被告的行政案件，其中正職負責人出庭應訴的案件數目為0件；副職負責人出庭應訴的案件數目為9件，占比42.8%，出庭應訴率整體偏低。

(二)不出庭理由泛化

雖然新行政訴訟法第三條第三款確立行政機關負責人強制出庭應訴原則，但是從但書條款發現出庭應訴與否的決定權仍掌握在行政機關手中。[2]由于傳統的“官本位”思想作祟，行政機關不愿出庭，對出庭應訴存有抵觸、畏懼心理，從而以各種理由推拖，并將“不愿出庭”以“不能出庭”予以合法化表達，而由于法庭對于是否系主觀原因不出庭的審查不到位，導致司法實踐中不出庭理由“模板化”。以J區人社局為例，其不出庭的理由大致歸納如下：1.參加重要會議；2.重要公務；3.出差等。

(三)出庭但不出聲

一些行政機關負責人為了應付了事，雖然出庭應訴，但是在整個庭審過程中完全依賴律師或具體執法人員參與庭審活動，全程保持沉默甚至出現打瞌睡、玩手機等現象。對于法庭提出的問題也是“一問三不知”，甚至有意回避法庭提問。這一方面是由于行政機關負責人深受“官本位”思想影響，不愿與老百姓對簿公堂，覺得有損顏面，面對老百姓當庭對執法工作的提問和質疑甚至表現出臉紅、出汗的“窘相”。另一方面由于行政機關負責人非具體執法者，對具體情況不了解、不清楚，出于“應付差事”坐在庭上，對于案件本身因不了解具體情況擔心因說錯話而面臨敗訴的風險，索性坐在庭上一言不發。[3]

三、出路及建議

(一)開展出庭應訴專項監督

首先，可以邀請人大代表旁聽庭審，監督行政機關負責人在庭上的應訴表現，作出客觀評價并及時給行政機關，督促行政機關改進，提高出庭應訴質量。其次，法院可以對各涉訴機關負責人的出庭應訴情況進行統計匯總，并定期通過法院官網發布整體出庭應訴率和具體出庭應訴情況，并形成文件抄送各涉訴機關和同級政府法制辦公室，多方合作聯合開展出庭應訴專項監督，倒逼行政機關負責人改變“出庭為交差”的消極態度，實現“要我出庭”到“我要出庭”的積極轉變。[4]

(二)建立不出庭匯報機制

以J區人社局2018年出庭應訴情況為參考依據，發現該單位負責人確實無法出庭應訴的，會向G區法院提交加蓋單位公章的情況說明書，說明不能出庭應訴的原因，由法院審核并存卷歸檔。由此可見，G區法院建立了較為完善的不出庭匯報機制。但是除J區人社局以外的其他機關，在不出庭匯報機制方面還有待完善。例如J區城鄉建設局，不僅未貫徹落實負責人出庭應訴制度，甚至還未建立匯報機制。因此，法院需要建立不出庭應訴匯報機制。

(三)明確不出庭應訴的責任

出庭應訴是機關負責人的法定義務，對于不積極履行出庭應訴義務的負責人，可以根據《公務員法》作出相應的處分。通過嚴苛不出庭應訴的責任，強化責任意識，倒逼負責人積極出庭應訴，履行法定職責。

(四)組織出庭應訴培訓

為確保落實行政機關出庭應訴制度，還要加強學習培訓和宣傳，定期組織機關負責人及其工作人員參加庭審觀摩、案例評析等活動，熟悉庭審流程，學習應訴技巧，提升出庭應訴能力，讓負責人出庭應訴做到“心里有底氣”，實現“不敢出聲”到“積極發聲”的轉變。[5]

四、結語

行政機關負責人出庭應訴制度的貫徹落實不能僅僅通過法律條文來實現，還有待于從司法實踐中發現問題并針對問題提出解決對策，有針對性的實現制度的落地生根，推進法治政府建設。