宅基地地三權分置之下資格權的法律界定*
——以湖南省衡陽市為例

楊 曉

衡陽師范學院法學院，湖南 衡陽 421002

湖南省衡陽市是一個人口大市、農業大市、人口流出大市，隨著城市規模的擴張、農業產業化進程的大力推進和第三產業的發展，農村剩余勞動力進入城市經商、務工、定居已成常態。部分村莊的宅基地與農房遭到閑置，一些農村老舊宅子無人居住，破爛荒廢。為此，加快推動宅基地有效流轉，既可以節約寶貴的土地資源，又可增加農民財產性收入，這對于衡陽實施鄉村振興計劃，打造最美地級市，建設名副其實的省域副中心城市戰略意義重大。

因此，結合衡陽市的農村產權制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，清晰界定宅基地資格權的內涵及取得條件，有利于把宅基地流轉問題納入法制化、規范化的軌道；有利于引進社會資本進入農村、農業，提升農民創新創業的能力，為鄉村振興拓展了土地資源調整空間，可謂一舉多得[1]。

一、宅基地資格權概述

(一)宅基地資格權的法律內涵

宅基地使用權是權利主體依法占有、使用宅基地建造農宅、附屬設施，流轉宅基地獲得收益的權利。“資格權”是指本集體成員取得宅基地的資格，其強調的是成員的權利能力。此意義上的宅基地資格權并不具備確定的利益內容，而僅意味著利益實現之可能。唯有此意義上的資格權與具有確定意義的宅基地使用權相結合，資格權才能給權利主體帶來現實的土地經濟利益[2]。

宅基地資格權是農村集體經濟組織成員享有的憑借特定身份、通過分配方式取得宅基地的權利。分配是通過申請、審批方式，從所有權主體取得宅基地使用權。宅基地三權分置下資格權的本質就是本集體成員所擁有的按照身份取得宅基地的資格。

(二)宅基地資格權的法律性質

作者認為，宅基地資格權應該是一種成員權。宅基地資格權類似于農村土地承包權，只表明特定主體有資格獲得宅基地，并不能給權利主體直接帶來財產利益的財產權，因此將宅基地資格權認定為傳統物權不符合物權的基本內涵。在宅基地三權分置之下，資格權帶有明顯的身份屬性，只有本集體經濟組織成員才享有，是集體經濟組織成員初始取得宅基地的資格，具有典型的社區封閉性與不可流轉性，除非具備法律規定的特殊情形，將資格權定性為“成員權”更合適。宅基地資格權是傳統成員權在宅基地配給制度上的實現形式。當集體成員資格權實現時，資格權與宅基地使用權結合在一起，才能給權利主體帶來實實在在的利益，比如使用、收益、轉讓等。

(三)宅基地資格權的法律特征

1.考慮到宅基地的社會保障功能，宅基地資格權的主體應該限定為本集體經濟組織成員，而且要以戶為單位行使該權利，此外需滿足“一戶一宅、面積法定”等限定條件，權利主體具有較強的身份屬性和地域屬性。

2.資格權具有先天封閉性和不可轉讓性，只有本集體經濟組織成員才能在本集體經濟組織內獲得該資格，如果本集體經濟組織成員的身份喪失，一般會導致宅基地資格權的消滅。

3.資格權有保障功能，不能進行轉讓和繼承，亦不能作為擔保物用于抵押、質押等，如果集體成員在城市有定居之所主動放棄此項權利，也不能轉讓給他人，只能由本集體經濟組織依法收回。

4.資格權行使一次后該權利即不復存在。農民以戶為單位依據集體經濟組織成員身份首次取得宅基地后依法不能再次申請宅基地(因戶口遷移或宅基地因自然災害損毀滅失等特殊情況除外)；出賣、出租農宅后將不能再申請宅基地。

5.資格權具有獨立性，其可以與所有權、使用權分離單獨成立。例如在宅基地改革試點城市的江西省余江縣，如果村民進城落了戶，自愿退出宅基地或者暫時放棄申請宅基地的資格，其可以在城鎮享教育、社保等優惠政策，并保留其在原集體經濟組織的宅基地配置資格，15年以后其可以選擇是否回村申請宅基地建房[3]。

6.資格權的實現途徑具有多樣化。在建設用地寬裕的地區，傳統做法是以宅基地使用權的取得、占有實現資格權，建設用地緊缺的地區特別是經濟較發達的東部地區打破了傳統做法，部分地區正在探索用住房與貨幣來實現資格權。

二、集體經濟組織成員的確定

我國實行嚴格的戶籍登記管理制度，證明我國公民自然信息最直接、最主要的依據就是戶籍，戶籍作為集體經濟組織成員資格認定的基礎是首先應當考慮的因素。一般來說，在農村集體經濟組織所在地生產、生活，以村莊為居所、履行村莊義務、依靠本集體經濟組織所有的土地作為其基本生活保障并依法登記為常住戶口的人，即為該農村集體經濟組織成員，這是一個基本判斷標準。需要注意的是，為了保障農民基本的居住權，防止農民失業或家庭變故后流離失所，對外出經商、務工這部分群體需要特殊關注，他們即便長期脫離本集體經濟組織所在地生產、生活，但除有其他喪失集體經濟組織成員資格的情形，不能非法剝奪其集體經濟組織成員資格。

凡是依法依規取得了其它村組的集體經濟組織成員資格，在其它村組享有相應的福利權利、經濟權利、政治權利、社會權利等人員；或者已經取得城鎮戶口，且為國家各級機關、事業單位在編工作人員，因為其已經不是本集體經濟組織的成員，自然不享有宅基地資格權。

現實生活中，因為上大學，部分大學生將戶口遷到城市，大學畢業后其戶籍掛靠在城市的人才服務機構，但本人又回到本村本組就業創業，使其戶籍地與實際生產、生活地常不相一致，如果其依靠本集體經濟組織所有的土地作為其基本生活保障，一般應確定其農村集體經濟組織成員資格，只在難以確定其實際生產、生活所在地的情況下才參照戶籍情況。

凡是履行了法定結婚登記程序，外村女出嫁到本集體經濟組織，且在此生活居住的；本集體經濟組織成員暫未上戶籍的符合計劃生育政策的新出生子女，均可以取得本集體經濟組織成員資格。

三、宅基地三權分置之下資格權的權能

(一)保有權。保有權表現為已流轉宅基地的到期回收權及分配地位維持權。按照法規政策規定，集體經濟組織成員符合分戶的條件，可以向集體經濟組織申請宅基地，對于暫時不想利用宅基地建房的農戶，或村集體暫時無宅基地可分的農戶，有權保留申請宅基地的資格。基于適度放活使用權、保障農房財產權的需要，為了提高農房的使用效率，促進物盡其用，法律可以授權農戶有期限的流轉農宅及宅基地，一旦流轉期限截止，農戶有權收回該宅基地使用權。

(二)收益權。收益權表現為征收補償獲取權和有償退出權。依法律規定，集體經濟組織成員取得資格權后依據法定程序可以取得宅基地使用權，一旦宅基地或農房被國家征收，宅基地使用權人有權依法獲取征地補償費用，符合條件的有權獲得社會保障費用等[4]。

(三)退出權。退出權表現為取得宅基地資格權的集體經濟組織成員將已經取得的宅基地退還給集體經濟組織或自愿放棄申請宅基地的權利。退出宅基地，實際上就是將宅基地永久或暫時的退還集體經濟組織。如果農戶自愿永久放棄依法取得的宅基地使用權，其有權要求集體經濟組織給予合理補償。

(四)依據放開宅基地使用權的政策思想，農戶取得宅基地使用權后，可以通過出租、有限期轉讓等方式將存量宅基地使用權轉讓給不擁有宅基地資格權的主體，期滿后由原使用權主體收回該使用權。

四、保障農戶宅基地資格權應注意的幾個問題

(一)明確戶的內涵及確定依據，嚴格以戶為單位落實集體經濟組織成員宅基地資格權，實現資格權取得、實現、滅失的全過程管理；依據《土地管理法》的規定，農戶已經申請過宅基地的，或出租、出賣農宅后，宅基地資格權隨即消失，不能再申請宅基地；要嚴格執法，依法打擊資格權轉讓行為；合法繼承農村房屋的相關主體，只能依法取得農宅的所有權，而不能同時取得所繼承房屋所在集體的宅基地資格權。

(二)考慮到我國區域經濟發展不平衡，且各地土地資源稟賦不一樣，我們要創新思維，拓寬宅基地資格權的實現方式，對于土地資源稀缺的地區要改變以往將宅基地使用權作為資格權唯一實現方式的做法，探索選擇住房、社保、貨幣等形式保障集體成員宅基地資格權。

對于土地資源相對充裕、農民收入較低的經濟欠發達地區，可以繼續對宅基地的初始取得實行無償分配制度，以確保農戶宅基地資格權的實現。但必須堅持實行“一戶一宅、宅基地面積不得超標”的基本原則。

對于經濟發達的地區，特別是城市郊區或城中村，政府應當引導集體經濟組織探索利用集體經營性建設用地或整理好的宅基地建設經濟適用房或廉租房，建立資格權換取經濟適用房或廉租房的機制，向有資格權的農戶提供定向安置住房或者保障性住房等，變宅基地保障為住房保障，將無法享受宅基地資格權的農戶納入城鄉住房保障體系[5]。

(三)建立宅基地資格權保留制度及退出制度。農戶因在城鎮穩定務工或經商，將暫時用不著的宅基地退還給集體經濟組織，集體經濟組織可保留其資格權，將來農戶需要建房時，可再次申請獲得宅基地；經濟條件較好的地區應制定法規政策鼓勵有條件的農戶自愿有償放棄宅基地資格權。集體經濟組織應該給予放棄資格權的農戶一定經濟補償，補償金額參照當地宅基地基準價格由集體經濟組織和宅基地資格人協商確定。

宅基地三權分置是一項系統的理論工程與實踐工程，涉及到我國農村土地法制的創新，涉及到宅基地流轉機制的改革，涉及到農村住房保障體系的建立，牽一發而動全身。本文結合衡陽市的農村土地利用現狀及鄉村振興對農村宅基地制度改革的要求，簡單提出了涉及三權分置的部分的基礎性的問題的解決思路，如何構建具體的法律規則，讓三權分置有法可依，讓宅基地的適度流轉建立在法律的軌道上需要學者繼續貢獻自己的力量與智慧。