我國戶籍制度與土地制度改革聯動進行的新思路*

2019-12-13 16:04:28焦紅靜劉春華賀曉偉

法制博覽 2019年16期

焦紅靜劉春華賀曉偉

河北司法警官職業學院，河北石家莊 050081

一、現行土地制度對戶籍制度改革的制約和影響

戶籍改革的目的不僅僅是實現農村居民與城鎮居民身份的自由轉化，更包括居住、遷移、購買房屋的權利和自由。在城鎮化過程中，建立一元制戶籍制度，實現全國平等的戶口登記制度，必然會涉及到農村土地使用權改革的問題。與戶籍制度相關的主要有三方面問題，一是農民進入城市后，其在農村原有的承包地是否保留的問題；二是農民的宅基地是否能夠上市流轉的問題；三是城市居民是否有權購買農村宅基地以進入農村生活居住的問題。這三個問題，關系到農村土地的定性和流轉，是農民獲得城市身份最為關注的問題，也是戶籍制度的改革中與農村土地制度改革統籌考慮、聯動進行時需要解決的核心問題。

目前，根據現行法律的規定，農村集體土地上建設的房屋不允許上市買賣，農民擁有的宅基地和房屋也不能上市買賣，城市居民也不允許到農村購買住宅，有到農村居住需求的居民只能通過與農村居民簽訂租賃合同的形式規避法律以達到目的。并且，根據《農村土地承包經營法》第26條規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的”，承包關系終止，承包地由發包方收回。這一規定意味著在承包期內，農民全家遷入社區的市將失去土地。從目前的情況看，隨著農村土地逐漸增值，農民身份附加越來越多的利益，農民在“失去土地的成本”和“獲得城鎮戶籍帶來的利益”之間進行衡量之后，越來越多的農民最終放棄了將戶口遷入城鎮的機會。進城農民失去土地的現行規定極大地妨礙了農民將戶籍遷入城市的積極性。因此，戶籍改革必然與土地制度改革密不可分，推進戶籍制度改革必須要處理好農村土地問題。

二、各地戶籍制度及相關的土地制度改革的有益嘗試

(一)廣東省戶籍制度改革進程

2010年6月23日，廣東省人民政府出臺了《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見》(粵府辦【2010】32號)，率先實行“農民工積分制入籍”制度，計劃從2010年到2012年，“全省引導180萬名左右的本省戶籍農民工及其隨遷人員入戶城鎮”，以使農民工有序落戶、逐漸融入城鎮。

該《指導意見》針對農民入戶城市的不同情形分別做出了三種制度安排。第一是農民工積分入籍制度。根據《意見》的規定，以個人素質、參保情況、社會貢獻等項目作為依據設定不同的分值，當農民工的指標累計積分達到規定分值時，即可申請入戶城鎮，獲得城市戶籍；第二是農民工城市居民居住證制度?！吨笇б庖姟芬幎?，“對達到入戶城鎮積分條件，愿意入戶但不愿意交出所承包的土地、林地的農民工，實行農民工城市居民居住證制度”，在《廣東省居住證》上做相應標識，有效期最長3年。農民工城市居民居住證持證人可以在居住地享受申領廉租房、乘車、子女義務教育、子女參加高考、創辦企業、社會救助等多個方面的與戶籍居民相同的權利和待遇。三是農村土地使用權置換城鎮戶口制度。《指導意見》規定，“戶籍在城鎮周邊地區、在城鎮穩定就業5年以上、有自己產權住所的農民工，積分未達到入戶條件，但自愿將承包地(耕地和林地)交回發包方，自愿將宅基地(房屋)使用權交回原居住地的行政村或集體經濟組織的，可直接申請入戶城鎮。城鎮周邊地區的具體范圍由當地政府確定?！?/p>

2011年12月1日，廣東省發布《關于進一步做好農民工積分制入戶和融入城鎮工作的意見》(粵人社發〔2011〕306號)，進一步擴大了積分入戶適用的范圍。一是積分入戶適用對象，由粵府辦【2010】32號規定的在廣東省務工的農業戶籍勞動力擴大至所有在廣東省務工的農村戶籍和城鎮戶籍勞動者；二是積分適用范圍，由粵府辦【2010】32號規定的僅用于積分入戶擴大至積分可以享受城鎮公共服務。

廣東創造性地實施的“積分入籍制度”、“農民工城市居民居住證制度”和“農村土地使用權置換城鎮戶口制度”，為我國戶籍制度改革提供了有益的經驗，為加速農民工從農村向城市的流動提供了有益的路徑。

(二)其他各省戶籍制度與土地制度改革現狀

自2014年7月30日國務院發布《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》拉開了建立新型戶籍制度改革的大幕以來，各地加快了戶籍制度改革的步伐并取得了重要進展。截止到2015年10月底，全國25個省(區、市)出臺了戶籍制度改革具體的實施意見，觀察這些方案，可以概括為以下幾點。第一，各地戶籍制度改革方案均與國務院戶籍制度改革意見保持一致。第二，各地均確定建立居住證制度，特大城市普遍采用“積分落戶制度”。各地居住證積分細則普遍規定，居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。但對于隨遷子女參加中高考、養老服務等權利，大多數省的態度是“逐步享有”，只有少數省份做出了明確規定。第三，在落戶條件方面，很多省份都降低了落戶門檻。比如，貴州全面放開中、小城市和建制鎮落戶限制；湖北規定，全面放開建制鎮和小城市落戶政策，有序放開大中城市落戶限制，新生兒憑《出生醫學證明》即可落戶。

截止到2015年10月底，北京、上海、天津等被萬人矚目的三大直轄市尚未出臺戶籍制度改革的實施意見，或許側面反映出特大城市戶籍制度改革之艱難。不過，值得欣慰的是，北京于2014年3月發布了《關于辦理農民工全國勞動模范在京落戶手續有關問題的通知》，規定凡是在北京市被評為全國勞動模范、現在仍為農業戶口且有落戶意愿的外省農民工，可視作落戶對象，使落戶北京的途徑增加為七類。

自2015年，北京市大興區、天津市薊縣等33個縣級行政區域開始農村土地制度改革試點，針對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等“三塊地”進行改革，允許農村集體經營性建設用地入市，同時提高被征地農民分享土地增值收益的比例，并且對宅基地有償使用和進城落戶農民在本集體內部自愿有償退出或轉讓進行了探索。因為存在需要通過進一步深化試點解決的問題，將試點授權期限延長到了2018年12月31日。這一農村土地制度的試點改革也將會對未來戶籍制度的改革產生重要的影響。

三、戶籍制度與土地制度改革聯動進行的思路

(一)修改憲法，加快制定戶籍法?，F行《憲法》規定了公民享有出版、言論、休息、宗教信仰等一系列權利和自由，但卻沒有規定公民享有“居住自由和遷徙自由”的權利。目前，我國有關戶籍管理的法律法規只有《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例實施于1958年，到現在已將近50年了沒有修改過，明顯不再適應當前的社會發展狀況。因此，當前迫切需要修改憲法，將公民居住自由和遷徙自由寫進憲法，并借鑒國外“民事登記”制度的成功經驗，盡快制定《中華人民共和國戶籍法》。在新的戶籍制度中，首先剝離附著在戶口之上的教育、就業、社會保障等利益關系，然后打破多年以來形成的城鄉“二元制結構”，制定城鄉統一的人口登記制度。

(二)明確農村土地承包經營權的物權屬性，不因其戶籍變動而發生變化。《農村土地承包經營法》第二十六條規定，“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉；承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！边@一規定意味著，農民若全家遷入設區的市除了需要滿足目標城市的相關條件外，還需以交回承包地為對價。目前，各地出臺的農民工入籍政策基本上也是在這一法律框架下進行的。比如，由廣東省首創并推及全國的農民工積分入籍制度、農民工城市居民居住證制度均需要農民交出承包的土地換取城市的戶籍或居民待遇。就目前而言，這一規定具有創新性意義，也是我國戶籍制度改革中的巨大進步，但其中的弊端也顯而易見。首先，進城農民失去土地的規定極大地妨礙了農民將戶籍遷入城市的積極性。農民在“失去土地的成本”和“獲得城鎮戶籍帶來的利益”之間進行衡量之后，更多地選擇放棄將戶口遷入城鎮的機會。國務院發展研究中心2010年完成的《促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程研究》顯示，“84%的農民工希望進城定居后能保留承包地，67%的農民工希望能保留宅基地”也證明了這一事實。其次，進城農民以交出承包地為代價換取城市戶籍的規定與農村土地承包經營權的物權屬性相背?！段餀喾ā访鞔_規定承包經營權屬于物權，土地承包人依法應當對合法獲得的承包地享有占有、使用、合法流轉、繼承的權利。除了法律規定的物權消滅的情形，不應當硬性收回。

據此，筆者建議修改《農村土地承包法》，明確土地承包經營權的物權屬性，無論承包人戶籍在哪里，都不影響其對承包經營權的行使，以實現與《物權法》的一致性。同時也增加農村居民到城市落戶的積極性，真正實現農民在農村與城市之間的自由流動。并且，土地承包經營權作為他項物權，屬于財產權，并不具有人身依附關系，因此也應當擁有跟其他同類物權相同的權利內容，建議法律明確規定“法定繼承人對該土地承包經營權享有繼承權，長期保護農民的土地利益”。

(三)明確宅基地的物權屬性，在完成農村宅基地確權登記工作后，突破宅基地只能在集體成員內部轉讓的限制，從法律層面允許城市居民購買宅基地使用權，實現城市居民到農村生活的愿望，實現城市居民向農村的自由流動。