清江流域水環(huán)境執(zhí)法問題初探

姜浩閱 唐晶晶 牟珉慧 張思穎

湖北經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430205

在我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，流域污染問題十分突出。十九大報告中習近平總書記談到“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，提出要著力解決突出環(huán)境問題，加快水污染防治強化排污者責任①，水污染防治已經(jīng)成為黨和政府重點關(guān)注的問題。2018年8月24日至26日，湖北經(jīng)濟學院法學院“湖北省清江流域水環(huán)境執(zhí)法問題研究”課題組從湖北宜昌出發(fā)，途徑建始，最后達到利川汪營鎮(zhèn)，沿清江一路實地走訪調(diào)查，對清江的水環(huán)境質(zhì)量狀況進行了較為全面的了解。結(jié)合對清江水污染的文獻研究發(fā)現(xiàn)，自十八大以來清江流域各地方采取了一系列有力措施，流域的水污染問題得到了明顯改善，清江的水環(huán)境質(zhì)量狀況保持穩(wěn)定良好，但在環(huán)境執(zhí)法方面仍存在一些弊病，本文試圖通過規(guī)范分析，提出幾點對策建議。

一、清江流域水環(huán)境概況

清江，是長江湖北段的第二大支流，發(fā)源于利川汪營，自西向東流經(jīng)建始、恩施、長陽、宜都等地，在宜都潞城處匯入長江。長期以來，清江流域人們的生產(chǎn)、生活的方式和狀態(tài)一直相對原始。改革開放以后，各行各業(yè)雨后春筍一般迅速發(fā)展起來，清江流域內(nèi)的恩施州、宜昌市在社會大發(fā)展、大繁榮的背景下，充分利用自身優(yōu)勢，取得了顯著成果。然而農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、工礦業(yè)的迅速發(fā)展也給清江帶來了污染。到20世紀90年代，清江上游因地處山區(qū)開發(fā)較少，水質(zhì)清澈，基本沒有受到什么污染，原始景觀得以保留，清江“清”的屬性也一直得以維持；但自清江中游，流經(jīng)城鎮(zhèn)，居民生產(chǎn)生活用水以及工業(yè)廢水的不合理排放導致河流受到污染，水質(zhì)變差，越往下游污染越嚴重，甚至有發(fā)臭、重金屬超標等問題，水環(huán)境問題不容忽視。

二、清江流域水環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

(一)執(zhí)法現(xiàn)狀

執(zhí)法主體主要以清江流域所涉及的恩施州和宜昌市的8個縣市環(huán)保局為主，其他相關(guān)部門為附的原則執(zhí)行。環(huán)保部門主要負責統(tǒng)籌監(jiān)管環(huán)境問題；承擔預防、控制環(huán)境污染和環(huán)境破壞的責任；負責環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理；發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息；組織、指導和協(xié)調(diào)環(huán)保宣傳教育工作。其他有關(guān)部門在行使權(quán)力、履行職責時負有相應的環(huán)保責任，如發(fā)展和改革委員會與環(huán)境保護有關(guān)的職責為節(jié)能減排的綜合協(xié)調(diào)、環(huán)境保護規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和清潔生產(chǎn)促進有關(guān)工作；水利水電局負責保障水資源開發(fā)利用、水資源保護工作、水資源監(jiān)測、水土保持工作等。

執(zhí)法的內(nèi)容包括對水源的保護，具體內(nèi)容有：(1)劃定保護區(qū)、隔離防護："清江沿岸兩側(cè)到第一層山脊劃為清江保護區(qū)"；禁止游人靠近水源、組織周圍居民搬遷；(2)實時監(jiān)控：在龍洞溝內(nèi)設(shè)置監(jiān)控攝像頭，實時監(jiān)測龍洞溝內(nèi)水況;(3)限制農(nóng)藥化肥的使用及經(jīng)濟作物的種類。其次是對中下游的保護，具體內(nèi)容有：(1)嚴禁跨河建筑：絕大多數(shù)危害水質(zhì)的建筑予以搬遷拆除，嚴禁生活垃圾、生活污水入河；(2)建設(shè)污水處理設(shè)施，確保企業(yè)達標排放：縣、市人民政府應當加強城市截污管網(wǎng)建設(shè)，逐步建立污水處理廠，實施污水集中處理，達標排放；(3)貫徹落實河長制；(4)"禁止炸魚、毒魚和電力捕魚，以及使用其他禁用的捕撈方法、漁具和網(wǎng)具捕魚"；(5)在魚類產(chǎn)卵繁殖季節(jié)，對產(chǎn)卵場實行封庫。

(二)存在的問題

1.執(zhí)法部門體制機制設(shè)置問題

(1)行政機關(guān)存在部門交叉，權(quán)責不明，機構(gòu)設(shè)置矛盾的問題。在環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法過程中存在多重執(zhí)法和執(zhí)法空白的問題。以"清網(wǎng)"行動為例，恩施州水利水產(chǎn)局、宜昌市政府等在工作報告中，均將其納入年度工作重點且并未明確各自工作重點及目標手段，以致引發(fā)環(huán)境執(zhí)法效率低下的問題。

(2)行政處罰方式單一，執(zhí)法威懾力不強。目前來說，我國的環(huán)境執(zhí)法過程中，對企業(yè)進行行政處罰，罰款的使用頻率最高。但是長期以來行政罰款的數(shù)額較低，導致企業(yè)常常是違法成本低于守法成本，企業(yè)環(huán)境違法行為依然猖獗。在政府對公眾的監(jiān)管過程中流于表面、流于形式，在看不到的地方環(huán)境狀況不容樂觀，同時也說明環(huán)境保護的宣傳工作不到位。

2.執(zhí)法部門執(zhí)行力問題

(1)執(zhí)法部門落實環(huán)保工作意識淡薄，存在地方保護主義。在實踐調(diào)研過程中，調(diào)研小組了解到湖北長陽宏信實業(yè)集團有限公司旗下的長陽蒙特電解錳有限公司廠房距離清江畫廊不足20公里。2006年清江上游錳礦尾礦庫渣潰壩，釀成重大污染事件，但這一問題沒有得到根治，而此后多年仍多次發(fā)生渣壩滿溢事件，對水質(zhì)影響極大。2014年4月人民網(wǎng)一篇名為《宏信集團被指"清江污染最大禍端"環(huán)保部門介入調(diào)查》的文章首次提及環(huán)保部門對這一重大污染源采取了一些調(diào)查措施。但2016年有相關(guān)調(diào)研組實地考察后發(fā)現(xiàn)該錳礦企業(yè)在中央巡視組檢查期間曾經(jīng)關(guān)停，但巡視組走后，又重新開張，且尾礦庫帶給環(huán)境來的惡劣影響沒有得到有效的遏制。同時有數(shù)據(jù)表明，湖北宏信2013年向當?shù)刎暙I稅收8000萬元，占據(jù)長陽財稅的三分之一。某種程度上說，地方保護主義成為了該河段流域環(huán)境保護的一大桎梏。

(2)執(zhí)法部門執(zhí)法能力不足，資金、設(shè)備都無法使環(huán)境執(zhí)法效果最優(yōu)。以恩施州為例，作為清江流域主要流經(jīng)地的，目前仍是一個較貧困的欠發(fā)達地區(qū)，自身財力非常有限，很難抽出更多資金用于需要大量的資金投入的生態(tài)文明建設(shè)。而現(xiàn)有的基本的環(huán)境保護設(shè)施數(shù)量難以處理龐大的生產(chǎn)生活用水，全州縣市城區(qū)還普遍存在污水收集率低、污水管網(wǎng)建設(shè)滯后的問題。環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的滯后和財政資金投入不足的問題，已嚴重制約恩施州的綠色發(fā)展②。

三、清江流域水環(huán)境執(zhí)法困境產(chǎn)生的原因

對于清江流域水環(huán)境執(zhí)法存在上述困境，筆者主要從執(zhí)法動力和執(zhí)法能力兩方面中進行分析。

(一)執(zhí)法動力不足

1.立法保障不到位

雖然近年來我國關(guān)于環(huán)境保護和治理方面已經(jīng)頒布了不少法律法規(guī)，但都是針對全國的原則性規(guī)定，關(guān)于清江流域的地方性法規(guī)并不充分，立法跟不上執(zhí)法的步調(diào)，無法為清江流域水環(huán)境執(zhí)法提供充足的依據(jù)。

2.政府執(zhí)法意識不充分

縱然全國環(huán)保之風盛行，但在和經(jīng)濟發(fā)展對比之下，政府官員仍選擇將環(huán)境保護工作向后移。傳統(tǒng)的“先污染后治理”的觀念根深蒂固，因此才會在樸素的“物為我所用”的自然價值觀念下，③忽略大量占用自然資源所帶來的環(huán)境污染的嚴重危害以及不可逆性，用短淺的眼光看待環(huán)境問題，導致環(huán)境執(zhí)法積極性不高。

(二)執(zhí)法能力欠缺

1.受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，無論是立法、執(zhí)法還是守法問題，都離不開經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，因此筆者認為最根本的原因便是從經(jīng)濟方面進行考慮。有學者針對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果當?shù)毓I(yè)部門發(fā)展得更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會更重視環(huán)境問題而對工業(yè)發(fā)展的重視程度相對更低一些④。相反，如果當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平遠不及大中型城市，那么執(zhí)政者就會更加側(cè)重于關(guān)注當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，對本地企業(yè)的包容性更強，從而忽視環(huán)境問題，或者說把環(huán)境保護的重要性排在了經(jīng)濟發(fā)展之后。典型表現(xiàn)形式為清江流域涉及的主要地區(qū)，諸如恩施、長陽等仍屬于貧困地區(qū)，其經(jīng)濟的發(fā)展還處于第一要位，經(jīng)濟“一枝獨秀”慣性阻礙了政府職能轉(zhuǎn)型⑤，影響立法跟進不上，執(zhí)法能力不足，執(zhí)法效率低下。

2.執(zhí)法落實難度大

關(guān)于我國環(huán)境執(zhí)法的問題，雖然現(xiàn)在已經(jīng)成立了水利局、水利委等各級的專業(yè)部門，但是在操作過程中，仍然存在職責不清或者單一管制導致環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)灰色地帶的現(xiàn)象。

四、完善清江流域水環(huán)境執(zhí)法的幾點建議

(一)完善相關(guān)立法

我國現(xiàn)行的環(huán)境立法體系較為完整，但不少法律法規(guī)的制定均流于立法形式而未做細致規(guī)定，導致執(zhí)法部門在實踐中難以操作。因此，要加快立法進程，修訂完善相關(guān)法律，尤其是湖北省應加快推進專門針對清江流域水環(huán)境治理的地方性立法，為流域水環(huán)境執(zhí)法提供充分依據(jù)。

(二)健全相關(guān)配套制度

1.健全流域生態(tài)補償法律制度。第一，各地行政部門應因地制宜，科學量化該流域內(nèi)的生態(tài)補償標準。除了通過定量計算，還要綜合考慮各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況。下游與上游充分協(xié)商，共同制定治理與補償方案。第二，擴大流域補償主體與范圍。一方面，政府通過增加“綠色稅收”，將補償負擔轉(zhuǎn)移一部分給企業(yè)，還可以將懲治不達標企業(yè)的罰款用于支付生態(tài)補償資金。另一方面，增加市場主體，通過“產(chǎn)業(yè)補償”的方式擴大資金來源。同時，積極探索上下游水權(quán)交易、建立生態(tài)環(huán)保基金等在國外發(fā)展成熟的生態(tài)補償模式。

2.健全環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。第一，調(diào)整環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)、執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境問題緊密聯(lián)系，行政權(quán)力容易從中滋生腐敗，利用相對獨立的監(jiān)察機構(gòu)嚴厲查處有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等行為，解決環(huán)境執(zhí)法中的腐化問題，推動深層次的改革。第二，完善環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法監(jiān)督制度。科學決策有賴于準確數(shù)據(jù)的及時公布，信息公開同樣有助于公眾監(jiān)督。在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，實時更新各地環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。同時，完善監(jiān)督，確保上傳的數(shù)據(jù)準確可靠，有據(jù)可查。

(三)厘清各執(zhí)法主體之間職責分工

第一，根據(jù)以往實踐總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合我國環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀，簡化環(huán)境執(zhí)法結(jié)構(gòu)。整合、重組環(huán)境執(zhí)法權(quán)，專門問題交由專門部門解決，對區(qū)域環(huán)境問題進行有序管控。第二，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范將部門分工逐漸細化到內(nèi)部條例，部門內(nèi)外都要權(quán)責分明，避免出現(xiàn)執(zhí)法有重復交叉，問題暴露就互相推諉、扯皮，或是執(zhí)法空白現(xiàn)象，出現(xiàn)“三不管”地帶。

(四)創(chuàng)新多元化環(huán)境執(zhí)法方式

創(chuàng)新多元化環(huán)境執(zhí)法方式，可以適當引進社會團體，組織機構(gòu)等社會主體參與執(zhí)法。這類社會主體作為中間層，往往能代表企業(yè)與政府部門進行良好溝通。同時，社會主體還具有收集大量真實有效數(shù)據(jù)的天然優(yōu)勢，向政府部門反映企業(yè)動態(tài)情況。通過賦予社會團體一定的執(zhí)法權(quán)，讓其參與環(huán)境執(zhí)法，適當緩和政企間在環(huán)境問題上的矛盾。

(五)加強執(zhí)法部門綜合執(zhí)法能力

第一，提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)與能力。通過部門內(nèi)部定期培訓，培育執(zhí)法人員的責任意識，轉(zhuǎn)變“唯GDP論”的發(fā)展思想。增強執(zhí)法人員的執(zhí)行力、行動力，推動執(zhí)法人員自我學習，自我創(chuàng)新，從而提升執(zhí)法能力。第二，完善環(huán)境執(zhí)法相關(guān)系統(tǒng)與設(shè)施。建立環(huán)境監(jiān)管信息庫，將企業(yè)動態(tài)數(shù)據(jù)更新匯總至信息庫，便于執(zhí)法部門實時監(jiān)測，降低實地調(diào)查的執(zhí)法成本。考察引進國外環(huán)境治理先進設(shè)備，以提高治理效果。

[ 注 釋 ]

①《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，習近平代表第十八屆中央委員會于2017年10月18日在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上向大會作的報告.

②陳華.以綠色發(fā)展打造特色產(chǎn)業(yè)增長極——恩施州對“綠水青山就是金山銀山”理論的實踐[J].環(huán)境保護，2018，46(18)：82-84.

③李愛年，劉翱.環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機制創(chuàng)新[J].湖南師范大學社會科學學報，2016，45(03)：80-88.

④李樹，陳剛，陳屹立.環(huán)境立法、執(zhí)法對環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響——基于中國經(jīng)驗數(shù)據(jù)的實證分析[J].上海經(jīng)濟研究，2011(08)：71-82.

⑤李愛年，劉翱.環(huán)境執(zhí)法生態(tài)化：生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法機制創(chuàng)新[J].湖南師范大學社會科學學報，2016，45(03)：80-88.