我國流浪兒童社會救助問題及其對策研究

張 可

貴州省貴陽市貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

一、相關概念

(一)流浪兒童

“流浪兒童”的概念起源于19世紀的歐洲，起初是指那些在城市或者鄉村街道乞討，生活無著落的少年兒童。目前我國政府認可的是：完全脫離家庭和監護人，連續超過24小時生活在街頭，且無可靠生活保障的18周歲以下的少年和兒童。①

(二)社會救助

我國學者對社會救助的界定是：國家與社會面向由貧困人口與不幸者促成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策。社會救助的目標是克服貧困、維護和保證貧困人口的最低生活水平。與其他社會保障制度相比，社會救助制度在社會實踐中具有最低保障性，按需分配，權利義務的單向性等特征。救助形式主要以現金救助為主，實物為輔。作為社會保障體系中“最后一道防線”，它通常被視為國家的當然責任或義務。

二、我國流浪兒童社會救助的現狀

目前而言，我國政府在流浪兒童社會救助方面的工作還處于初級階段，逐步建立與完善新形勢下的政策法規及救助模式是當前流浪兒童救助工作的重點。

(一)政策和法規層面

2003年國務院公布并施行的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是目前對流浪乞討人員實行救助的主要依據，但在該辦法中，救助站對流浪乞討人員的救助只是一項臨時性社會救助措施，更多的是強調保障流浪乞討人員的基本生活條件，然后盡早幫助他們返回家庭，對站內流浪乞討人員的心理安撫以及長期救助安置也沒有提及。在2006年國務院發布的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》中，不僅對流浪未成年人的住宿、醫療提出了保障，而且提出了幫助受助未成年人樹立健康向上的三觀以及正規和非正規教育，重要的是對流浪未成年人的接送離站以及對無家可歸或者家庭情況不明的未成年人也提出了安置的辦法，這使得流浪兒童的救助和流浪兒童救助站都更加規范。

(二)救助機構層面

救助管理站(簡稱救助站)原名為收容遣送站，2003年7月23日，民政部公布民函2003151號文件，決定將“收容遣送站”更名為“救助管理站”，前面冠所在行政區劃地名。目前我國的流浪兒童救助工作主要是由民政部負責，即由救助管理站中的流浪兒童保護中心來提供。據民政部門的資料顯示，民政部門在流浪兒童的救助方面不斷增加經費投入，通過財政撥款等方式支持各省市建立流浪兒童救助保護中心。截止到2015年底，全國未成年人救助保護中心共275個，床位1.1萬張，工作人員0.2萬人，全年共救助流浪乞討未成年人4.7萬人次。②

三、我國流浪兒童社會救助中存在的問題及原因

(一)相關法律法規不健全

我國目前雖然頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》和《社會救助暫行辦法》等與流浪兒童相關的法律法規，但至今并沒有專門救助流浪兒童的法規出臺，流浪兒童是流浪乞討人員中的特殊群體，很多針對流浪乞討人員的管理辦法對流浪兒童來說不夠細致和具體。

(二)救助機構缺乏專業人才支撐和技術培訓

據2015年民政局的統計數據，我國的社會工作師和助理工作師的報考人數和合格人數都在增加，但是目前專業救助人員的數量與流浪兒童的數量的比例太不合理，站內工作人員數量有限且大多素質較低。另外，救助機構由于經費限制，并沒有邀請專業社會工作師對工作人員進行專業培訓，或者說并沒有把專業培訓看做救助機構的管理規范之一。

(三)流浪兒童社會救助系統不完善

1.救助流浪兒童的程序有待落實，后期安置問題未得到有效解決

3)孔隙壓力場的非對稱性分布與水平應力比對裂隙擴展方向的影響存在競爭關系；孔隙壓力對煤體破壞類型影響不大，水平地應力比則是主控因素。

在流浪兒童社會救助的程序方面，對流浪兒童的救助要從源頭預防、站內救助以及后續安置等階段來入手和落實。首先，扼制住兒童流浪的源頭是我們要解決目前一切流浪兒童問題的根本。其次，僅靠救助站只能給予流浪兒童臨時或者短期的溫暖，就算站內的軟硬件設施配置齊全，且能夠給予兒童生存技能或者說工作能力方面的幫助，但是這一切的努力都是為了能夠幫助流浪兒童自力更生、走進社會進而更好的融入社會，所以如果流浪兒童的后續安置問題沒有落實的話，站內流浪兒童的人數會只增不減，逐漸超過站內的“承載量”，甚至導致救助站不能有效的“循環周轉”。

2.流浪兒童社會救助的網絡系統不健全

我國至今沒有針對流浪兒童的官方的統一的網絡救助信息管理系統，目前可能一些發展較好的救助中心有流浪兒童的信息統計和數據分析，但各救助中心并未實現這些信息在網絡上的共享。

(四)地區間沒有形成救助流浪兒童的聯動機制

流浪兒童問題存在一個流入地和流出地的問題，在我國流浪兒童主要是由西部貧困地區流向東部經濟發達的地區，這就在治理上產生了交叉：目前我國救助流浪兒童的資金主要來自地方政府的財政撥款，流入地政府和流出地政府在救助上易產生推諉和扯皮，有可以推卸的理由也在一定程度上影響了政府的作為。目前沒有專門的政策指導或者系統推動省市聯合、全盤規劃以及統一部署。

四、我國流浪兒童社會救助的對策和建議

(一)完善相關法律法規，為流浪兒童提供法律保護

我國在2014年頒布了《社會救助暫行辦法》，該《辦法》中提及“特困人員”、“受災人員”等救助對象，并從醫療、教育、住房、就業等方面指出了具體的救助方法，這對救助流浪兒童這個主體來說是有借鑒意義的，但是其和“特困人員”和“受災人員”這些救助對象有明顯的區別，所以政府應進一步完善《社會救助暫行辦法》并推動《流浪兒童救助法》的出臺，應當以流浪兒童為具體救助對象，以“兒童利益最大化”為原則，在條例中明確指出流浪兒童具有的權利及其責任主體，在縱向上從救助的三個階段(源頭預防、站內救助、后期安置)做出詳細的規范，在橫向上從居住、醫療、教育等做出明確規定。

(二)完善救助機構的自身建設

首先要完善救助機構的基礎設施建設；其次要重視專業社會工作人員，對進站工作人員進行專業培訓：我國很多高校都存在社會工作這個專業，今后救助機構要高度重視專業社會工作者的作用，另外對剛進站的工作人員要進行短期的專業培訓，讓他們了解相關的政策以及站內的管理條例，鼓勵和支持非專業的人員參加全國社會工作者職業水平考試，逐漸提升站內工作人員的素質和專業化程度；最后，要運用科學的管理模式，建立健全救助站的自我監督機制：一方面可以通過工作人員或者上下級管理人員的互相監管，規范他們的行為和動機；另一方面也可以通過對兒童進行法律普及，使他們了解自身擁有的權利，從而更好的行使自己的監督權。

(三)從多方面完善流浪兒童的救助體系

1.有效落實從源頭預防到后期安置等工作

要想根治流浪兒童問題，就必須從預防開始著手：原生家庭是我們每個人存在的基礎，兒時的安全感以及其他的心理感覺大都來自于原生家庭，所以父母要給孩子一個好的家庭氛圍，杜絕孩子想要離家出走去流浪的這種可能；其次，在救助中心，對流浪兒童的救助一定不能單從溫飽問題等基本生活條件方面來處理，要對他們進行心理輔導、心理矯正等。最后，在流浪兒童的安置問題上，一方面，政府要和救助機構聯合，盡全力幫助他們回歸家庭，找到原來的人生軌道；對于無法回歸家庭的，應該通過多種安置方式，如家庭寄養、社會養護等，確保流浪兒童的未來發展。

2.建立全國性的救助信息管理系統

本人認為，流浪兒童救助信息管理系統是很必要存在的，諸多救助站可以把站內流浪兒童的信息錄入，這個系統還可以和公安機關的某些系統(公安部的打拐和失蹤人口)對接；另外，系統上可以及時介紹一些比較成功的救助管理模式，而且可以在主頁上設置各個流浪兒童救助中心的鏈接，各救助中心相互交流或者達成某些合作意向，一些高校社會工作方面的大學生志愿者可以在網站上選擇自己想去的救助中心，進行登記和申請，申請通過后前往進行志愿活動。

(四)救助主體多元化

單一的救助主體(政府)并不能解決涉及流浪兒童的家庭、教育等各個方面的問題，需要其他方面的共同努力。

比如非政府組織，它比政府更加“平民化”，與救助對象的距離相對更親近，一些活動或者項目在政府手里可能并沒有讓非政府組織來負責的效果好，所以政府可以將救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向非政府組織購買服務，非政府組織因此得到專門的項目經費，一方面更好的幫助流浪兒童，另一方面，也可以增加自身的影響力。另外，社區管理人員要對社區內每家每戶的基本情況有所了解，避免社區內出現嚴重的家庭問題，而且社區要做好安保工作，對社區內出現的陌生人員也要做好登記，以防拐賣兒童現象發生。最后，對社區內出現的流浪兒童，社區管理處要及時與當地救助中心取得聯系。公民也要關注政府對流浪兒童的救助政策，在有能力的情況下可以積極參與其中。比如可以把家中孩子不需要的衣服送到救助中心，有能力的家庭也可以針對站內的流浪兒童采取一對一幫扶：選擇一個兒童進行長期的救助。

(五)統一規劃部門、地區間的救助工作

《社會救助暫行辦法》第三條指出，縣級以上地方人民政府民政、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門，按照各自職責負責本行政區域內的相應的社會救助管理工作。但是就落實來看，各部門之間分工不明確、協作機制缺乏，比如說幫助流浪兒童返家或者上學這些活動，在他們回家后或者到學校之后的事項怎么處理？而且相關的程序怎么進行，分別由哪個部門來負責，還有費用由哪個部門來支付這些繁瑣的問題都是顯而易見的。所以，社會救助管理部門的職責需要進一步細化和明確，具體對應到救助過程中的各個環節，把工作分配好，救助程序運轉起來才會更順利。

[ 注 釋 ]

①畢偉.國內流浪兒童狀況研究綜述[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版)，2008(06)：53-59.

②2015年社會服務發展統計公報[EB/OL].http: // www. mca. gov. cn/ article/ sj/ .