農(nóng)村土地承包仲裁實(shí)踐中的思考與建議

王新鎖 李革鋒

山西省運(yùn)城市鹽湖區(qū)自2010年以來，通過構(gòu)建鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)仲裁、法院判決“三位一體”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁模式，村級調(diào)解土地承包糾紛490起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解221起，區(qū)調(diào)解仲裁125起，對維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定起到了重要作用。

矛盾糾紛產(chǎn)生原因

近年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快，農(nóng)民對土地增值的預(yù)期越來越高，因土地承包經(jīng)營糾紛引發(fā)的上訪和矛盾呈逐年增加的趨勢。2010年至今全區(qū)共發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛836起。通過對這些糾紛的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)生的原因可歸納以下幾類：

一是因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同引發(fā)的糾紛326起，占糾紛總數(shù)的39%。表現(xiàn)為：合同訂立時(shí)不公開、不民主引發(fā)的糾紛；合同當(dāng)事人不交承包款引發(fā)的糾紛；發(fā)包方單方面解除合同引發(fā)的糾紛；合同到期后，地面附屬物的歸屬或附屬物作價(jià)引發(fā)的糾紛。

六大原因?qū)е罗r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛

二是因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛334起，占糾紛總數(shù)的40%。表現(xiàn)為：規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)村集體截留流轉(zhuǎn)費(fèi)發(fā)生的糾紛；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，對土地被依法征收后補(bǔ)償費(fèi)如何分配未約定而發(fā)生的糾紛；受讓方擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途發(fā)生的糾紛。

三是因收回、調(diào)整承包地引發(fā)的糾紛67起，占糾紛總數(shù)的8%。主要表現(xiàn)為村集體因“升學(xué)入伍”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等收回農(nóng)戶承包地產(chǎn)生的糾紛。

四是因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛34起，占糾紛總數(shù)的4%。主要表現(xiàn)為出嫁女、離婚婦女未實(shí)際取得承包土地而引發(fā)的糾紛。

五是因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)引發(fā)的糾紛58起，占糾紛總數(shù)的7%。主要表現(xiàn)為相鄰承包農(nóng)戶之間的地界糾紛、因一方在承包地種植果樹造成相鄰一方糧食減產(chǎn)引發(fā)的糾紛。

六是政府征占地引發(fā)的糾紛17起，占糾紛總數(shù)的2%。主要表現(xiàn)為政府征占地時(shí)，因征地補(bǔ)償費(fèi)分配等引發(fā)的糾紛。

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題

仲裁當(dāng)事人的資格如何界定問題。在工作中，仲裁機(jī)構(gòu)經(jīng)常會(huì)遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織部分成員以不公開、不民主等理由請求仲裁機(jī)構(gòu)對集體與承包方簽訂的合同進(jìn)行仲裁。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法定代表人或者負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，已簽訂的承包合同是合法有效的，不愿意參加仲裁。

對此問題，雖然《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規(guī)定“承包合同糾紛，以發(fā)包方和承包方為當(dāng)事人”，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第六條規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的申請人、被申請人為仲裁當(dāng)事人”，但都沒有明確在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人不履行仲裁當(dāng)事人申請義務(wù)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為利害關(guān)系人是否可以作為仲裁當(dāng)事人提出仲裁申請，致使仲裁機(jī)構(gòu)對此類糾紛案件不能受理。并且行政管理部門也無權(quán)對合同是否有效作出決定，造成此類糾紛沒有一個(gè)合法有效的解決方式，容易引發(fā)群眾上訪，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

糾紛案件受理相關(guān)司法解釋不一致。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展，農(nóng)村因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛逐漸出現(xiàn)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第四款規(guī)定“因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛”和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》司法釋義中解釋“這類糾紛屬于確權(quán)糾紛，主要有：（1）集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法應(yīng)當(dāng)取得土地承包經(jīng)營權(quán)或者與其相關(guān)的利益而沒有取得產(chǎn)生的糾紛……”按此規(guī)定農(nóng)村未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的糾紛屬于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)受理范圍；調(diào)解仲裁之后當(dāng)事人一方不服裁決向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

但是《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條中規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決”。這樣，形成了前兩者與后者之間存在著不一致的問題，導(dǎo)致仲裁受理此類案件后作出的裁決，被人民法院以未取得實(shí)際土地承包經(jīng)營權(quán)，不屬于人民法院受案范圍，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)行政部門申請解決為由，不予支持。而有關(guān)行政部門卻又以屬于仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院受理范圍而不接受當(dāng)事人的訴求，最后，造成此類案件久拖不決，引起當(dāng)事人上訪告狀。

糾紛案件解決途徑不銜接。糾紛案件調(diào)解仲裁工作中，發(fā)現(xiàn)同一糾紛案件解決起來存在著“推磨”現(xiàn)象。如在家庭承包方式承包時(shí)，某些干部利用職務(wù)便利，將自家或親朋好友的合同書和土地承包經(jīng)營權(quán)證上的面積填寫得與實(shí)際耕種一致，但卻超過了應(yīng)承包面積。在履行過程中，這種行為被發(fā)現(xiàn)后，申請人（發(fā)包方）向仲裁機(jī)構(gòu)提出申請仲裁，仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)事作出：糾正錯(cuò)誤并由被申請人（承包方）退回實(shí)際多耕種的土地。但是被申請人不服裁決，而以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)證的理由提起民事訴訟。人民法院受理后則作出：應(yīng)當(dāng)?shù)接嘘P(guān)行政部門申請解決。有關(guān)行政部門則以土地承包經(jīng)營權(quán)證是依據(jù)合同書登記頒發(fā)的為由回復(fù)：應(yīng)當(dāng)?shù)街俨脵C(jī)構(gòu)解決合同爭議，確認(rèn)土地承包權(quán)屬面積。使此類糾紛案件解決又回到了原點(diǎn)。

有關(guān)建議

加強(qiáng)法律法規(guī)與相關(guān)司法解釋的統(tǒng)一性。在法律法規(guī)的框架下，具體適用法律問題的解釋應(yīng)當(dāng)相互一致，彼此印證，避免誤解，引發(fā)矛盾，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和當(dāng)事人的合法權(quán)益。

加強(qiáng)相關(guān)部門之間有序銜接。糾紛案件的相關(guān)受理部門是解決糾紛案件的責(zé)任主體，能否有效銜接至關(guān)重要。一是在法條上對相關(guān)部門的職能有一個(gè)銜接性的劃分，確保糾紛案件不論誰受理都具有一定的順序性。二是積極開展部門之間溝通，形成共識(shí)，探索糾紛案件調(diào)解仲裁體制機(jī)制新模式。

賦予農(nóng)村集體組織成員申請當(dāng)事人地位。農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員所有，每個(gè)成員都是土地利害關(guān)系人，也是土地承包經(jīng)營糾紛案件的當(dāng)事人。《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定涉及村民利益的事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。據(jù)此，建議在集體經(jīng)濟(jì)組織法定代表人不履行土地承包經(jīng)營糾紛案件申請義務(wù)時(shí)，從立法上賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表會(huì)議表決同意的代表人作為申請當(dāng)事人的權(quán)力，以破解目前糾紛案件受理中缺失申請當(dāng)事人的難題，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度和當(dāng)事人的合法權(quán)益。