山東省特色農產品目標價格保險實施方案及實際運作
——以金鄉大蒜目標價格保險為例

高一丹 袁田垚 宗義湘 喬立娟 趙幫宏

（河北農業大學經濟管理學院，河北保定 071000）

山東省金鄉縣推行大蒜目標價格保險5 年間，存在目標價格制定過低、限制每戶投保面積、農戶缺乏主動投保意識等問題，建議采用增加保費補貼資金、構建價格風險分散機制、加強農田科技投入等措施促進目標價格保險的實施。

近些年來，國家越來越重視農業生產過程中的市場風險防范，2014 年中央“一號文件”首次提出了農產品目標價格制度，文件明確指出要逐步建立農產品目標價格制度以保證農民收益；2019 年中央“一號文件”再次強調要按照擴面增品提標的要求，完善農業保險政策。為貫徹落實中央和山東省委省政府支農惠農政策精神，完善農產品價格形成機制，增強農民抵御市場價格風險的能力，促進農民增產增收和價格穩定，推動山東省農業新舊動能轉換和持續健康發展，助力鄉村振興戰略，山東省自2015 年起開始進行特色農產品目標價格保險保費補貼工作，并制定《山東省特色農產品目標價格保險工作實施方案》，規范特色農產品目標價格保險的運行。目前，保費補貼范圍已涵蓋大蒜、大蔥、蒜薹、生豬、生姜、辣椒、馬鈴薯、大白菜等8個險種，有效發揮了其對特色農產品生產端穩價、穩產、穩收入的“三穩”作用。

金鄉縣作為全國大蒜主產區之一，大蒜種植歷史悠久，規?；潭容^高，近十年種植面積保持在4 萬hm2左右，占全縣秋種作物面積的90%以上，總產量在63 萬t 上下浮動，單產高達15 000 kg·hm-2，已成為金鄉縣農民增收的重要來源。但是由于國內外市場需求變化劇烈，2008～2019 年大蒜價格呈現“過山車”式的波動，在2010 年和2016 年達到價格波峰，分別為9.56 元·kg-1和10.40 元·kg-1，而在2008 年和2018 年跌至價格波谷，分別為1.68 元·kg-1和5.04 元·kg-1，價格的劇烈起伏不僅影響蒜農的收入水平和居民的消費水平，甚至危害大蒜產業的健康發展（陳明均和譚賀，2017）。為穩定大蒜價格，切實維護農戶自身利益，2015 年以來金鄉縣全面推行大蒜目標價格保險，通過“財政補貼+蒜農自投”相結合的方式，打消了蒜農的后顧之憂，有效穩定國內外市場大蒜供應量。本文通過對山東省濟寧市金鄉縣的實地調研，與當地農戶和合作社負責人進行深入訪談，調查分析了以大蒜為代表的特色農產品目標價格保險在推行期間存在的問題及其成因，提出促進農產品目標價格保險合理長久運行的對策建議。

1 金鄉縣大蒜目標價格保險實施方案及運行效果

1.1 金鄉縣大蒜目標價格保險內涵及目標價格制定依據

大蒜目標價格保險是對農戶在大蒜市場交易中因價格下跌風險可能造成的經濟損失而向農戶支付一定損失補償的保險，承保農戶面臨的市場價格風險，是一種市場化的農產品價格風險管理手段，其目標價格參照保險期間內前3 年平均生產價格（地頭收購價格），綜合考慮成本變化、合理收益等因素確定。大蒜目標價格保險政策的推行，可以分散大蒜產業的市場風險，彌補價低年份蒜農的損失，也有利于促進大蒜產業轉型升級、穩定地區經濟，為大蒜產業發展發揮“保駕護航”的作用。

1.2 金鄉縣大蒜目標價格保險經辦機構的選擇及監管

大蒜目標價格保險的經辦機構應當具備農業保險資質，并自愿承辦相關保險業務，對每年農業保險業務檢查中投保流程規范，不存在退保騙保事故發生的保險公司予以優先考慮。自2015 年以來，中國人民財產保險股份有限公司、中國平安財產保險股份有限公司、中華聯合財產保險股份有限公司、中國人壽財產保險股份有限公司等8 家保險公司先后參與承保。同時，金鄉縣價格主管部門與財政部門做好監管工作，督促指導保險公司創新服務方式，公開公正及時做好承保、理賠等工作，為參保農戶提供高效便捷的保險服務（趙露，2016）。

1.3 金鄉縣大蒜目標價格保險保費計算及保險金額

金鄉縣大蒜目標價格保險自2015 年開始推行，按照《山東省特色農產品目標價格保險工作實施方案》規定，結合縣域大蒜種植實際情況，制定各年《大蒜目標價格保險工作實施方案》，促進大蒜目標價格保險政策的順利推行。大蒜目標價格保險自試行以來不斷調整，目標價格由2015 年的3.46元·kg-1調整為2019 年的3.00 元·kg-1；每667 m2平均保險金額由2015 年的2 500 元下降到2019 年的2 000 元，每667 m2減少500 元；保險費率由2015 年的10%下降到2019 年的7%（表1）。目標價格、保險金額和保險費率的變化一方面是為了在保險推廣初期促進農戶快速接受新型保險，另一方面也有助于減小財政壓力。

1.4 金鄉縣大蒜目標價格保險各級財政分擔比例及歷年保費補貼金額

從表2 可以看出，2015～2017 年各級政府財政補貼比例達80%（省級財政補貼70%，市縣級財政補貼10%），投保農戶自行承擔20%；2018～2019 年保費補貼比例下降，各級政府財政補貼比例為60%（省級財政補貼45%，市縣級財政補貼15%），投保農戶自行承擔40%。5 年來，省級政府財政補貼金額達2.39 億，市縣級政府財政共承擔近4 200 萬元，政策性農業保險的高額補貼對于市縣級政府而言，財政壓力較大（任延芳，2012）。

表1 2015～2019 年金鄉縣大蒜目標價格保險目標價格及保費計算標準

表2 2015～2019 年金鄉縣大蒜目標價格保險保費來源

1.5 金鄉縣大蒜目標價格保險理賠標準及實際理賠情況

大蒜目標價格保險的理賠以保險條款約定的目標價格作為起賠標準，當保險期間內大蒜平均生產價格低于目標價格時，視為保險事故發生，經辦機構對跌幅部分進行相應賠付，高于目標價格時不賠付，計算公式為：賠償金額=保險金額×保險面積×〔（目標價格-實際價格）/目標價格〕。

從表3 可以看出，大蒜目標價格保險一定程度上保障了大蒜種植戶的收益，2015～2018 年金鄉縣理賠金額翻倍增長，由2015 年的1 700 萬元到2018 年增至3.045 億元；2019 年由于大蒜種植面積和市場供求的變化導致實際地頭收購價格高于目標價格，未發生保險理賠。

表3 2015～2019 年金鄉縣大蒜目標價格保險理賠情況

1.6 金鄉縣大蒜目標價格保險運行效果

金鄉縣作為大蒜主產區，大蒜種植收益是農戶的主要收入來源，在大蒜產量一定的條件下，市場收購價格下跌導致農戶收入降低甚至虧損，購買目標價格保險可以使農戶將不可預知的市場風險分攤和轉移給保險公司，可以在一定程度上減少因大蒜市場價格下跌導致農戶收益驟減甚至虧損的情況。在大蒜目標價格保險實施的5 年中，前4 年均發生理賠，彌補了農戶的損失，其中2018 年損失彌補程度高達34.60%（表4），可見目標價格保險的推行對減少農戶損失、保障農戶收益具有促進作用。

表4 2015～2018 年金鄉縣農戶種植大蒜損失額及損失彌補情況

2 金鄉縣大蒜目標價格保險實施中存在的問題

2.1 目標價格制定過低，保險理賠金額較少

由圖1 可見，2015～2019 年大蒜目標價格在3～4 元·kg-1之間，而歷年大蒜的生產成本為4～5元·kg-1（表4），目標價格明顯低于生產成本，并且目標價格降低的趨勢明顯。同時，農戶獲得理賠后，對于理賠金額的滿意度較低，認為理賠過少，不足以彌補生產成本。分析原因主要是目標價格設計不合理，當前目標價格的制定是由主管部門參照保險期間內前3 年的平均生產價格（地頭收購價格），綜合考慮成本變化、合理收益等因素確定。以2019 年目標價格的制定為例，因為2016～2018年的平均地頭收購價格均較低，導致2019 年目標價格定價偏低，而2019 年大蒜實際收購價格大幅高于目標價格，保險理賠未發生，會使2020 年農戶參保積極性受挫。由于大蒜歷年市場價格波動較大，使得大蒜目標價格保險產品開發難度大，保險制度設計不合理導致農戶購買意愿和滿意度下降，保險公司也難以對保險產品進行有效評估。

圖1 2015～2019 年金鄉縣大蒜目標價格與實際收購價格

2.2 限制每戶投保面積，無法滿足農戶需求

在與農戶的訪談中了解到，金鄉縣在推行大蒜目標價格保險時對各村進行配額限制，農戶不能對種植的全部大蒜進行投保。2015 年保險運行初期，全縣限制承保面積為1 萬hm2，2016 年限制在2.67萬hm2，2018、2019 年則限制在2 萬hm2。2019 年走訪金鄉縣魚山鎮王堂村了解到，該村限制農戶每種植1 hm2大蒜只能對0.6 hm2進行投保。由于配額限制，農戶無法對全部種植面積進行投保，導致獲得的理賠金額大幅下降，難以彌補收購價格過低對其造成的損失。這種對于地方配套規模的限制一方面是由于政府財力不足，保費補貼加重政府財政壓力，直接影響農業保險參保規模；另一方面則是由于政策性農業保險賠付率過高，保險公司承擔不起在理賠時需支付的農民損失額（韓司南，2008）。

2.3 農戶過度依賴高額補貼，缺乏主動投保意識

政策性農業保險具有準公共產品的性質，其推行主要依靠政府提供高額補貼（孔鑫鑫，2018），大蒜目標價格保險在推行初期采用高額財政補貼的激勵政策，金鄉縣在推行目標價格保險之初各級政府補貼達到80%，農戶只需繳納20%，在引導農戶快速接受目標價格保險的同時，也導致農戶在對保險基本知識和補償條件認識不足的情況下盲目購買保險的現象發生。在與農戶訪談中，大家均表示如果政府不提供補貼，將因為保費過高而拒絕購買目標價格保險。

雖然金鄉縣大蒜種植歷史悠久，但目前依舊以“一家一戶”的小農經營模式為主，由于種植面積小，農戶在購買保險時過多的考慮繳納保費而理賠未發生時造成的損失，對于保險分散風險、彌補損失的功能認識不足，嚴重制約目標價格保險的進一步推廣甚至農業生產力的提高。而在對合作社進行調研時，負責人均表現出較高的投保意愿，并且表示即使保費補貼額度下降甚至無財政補貼也會購買目標價格保險，可見適度的規模經營及組織化、專業化的生產對于農業保險的普及和農業現代化具有促進作用。

2.4 農戶不了解保險市場，盲目跟風投保

在金鄉縣大蒜目標價格保險推行之前，雖然以村為單位進行了宣傳，但是由于農戶對保險的基本知識和原理缺乏了解，以及2015 年推行初期政策性農業保險財政補貼比例過高的影響，投保農戶在不了解保險目的、定損標準、賠償標準的情況下就草率的與保險公司簽訂合同（張林和溫濤，2019）。另外，保險公司非常了解保險的理賠程序及處理過程，投保農戶卻無法輕易得知保險相關規定和程序，信息嚴重不對稱，擁有充足信息的保險公司很可能為了維護自身的利潤而損害農戶的利益（楊雪美 等，2011）。在大蒜目標價格的監測階段，雖然各地區都布置了監測點并在網站統一發布大蒜價格指數，但是農戶對于互聯網的利用率低，依舊無法及時獲取每日價格信息，只能等保險理賠時才知道實際收購均價并且對數據存在疑惑。問卷調查結果表明，農戶缺乏對保險基礎知識清楚、準確的了解，認為只要繳納保費就一定能獲得理賠，若某年不發生理賠，少數農戶會因為損失保費而停止投保行為，對于大蒜目標價格保險的后續發展極為不利（呂開宇和張崇尚，2017）。

3 對策建議

3.1 提高政府財政收入，增加保費補貼資金

首先，政府應當根據當地現有的自然條件和生產技術，制定相關的政策促進大蒜產業發展。應當以市場需求為依據，提高大蒜產品質量，促進大蒜產品深加工，延長產業鏈，最終提高農業經濟的運行質量，通過大蒜產業向高精深方向發展提高政府財政收入，反補保費補貼，擴大大蒜目標價格保險覆蓋面積。

其次，雖然2018 年山東省委省政府已經首次將省級保費補貼納入省財政預算，但特色農產品目標價格保險還未納入中央財政補貼范圍，從國家層面重視程度不足，市縣一級也未納入專項財政預算，可拿出的補貼資金極其有限。因此，從中央層面應該加大對地方政府的農業政策性保險的專項財政補貼，減少地方政府的財政壓力，促進有關政策的及時落實；同時，各級政府應當提高重視程度，市、縣也應當分別建立專項資金并納入財政預算，把對目標價格保險補貼的支出作為專項支出，專款專用、單獨核算。

3.2 構建價格風險分散機制，實現風險共擔

政策性農業保險往往賠付率相對較高，尤其對于大蒜來說，價格波動大，保險理賠發生的可能性較大，一般的商業性保險公司難以承擔巨額賠款。因此，建立大蒜價格波動風險分散機制十分有必要。應由監管部門在保險行業內牽頭成立承擔“有限責任”的再保險共同體，以適應現實需要。當保險賠付率大于150%時，由再保險共同體共同支付理賠款。

同時，由于農產品價格風險是介于私人風險和公共風險之間的“準公共風險”，單靠保險公司的力量難以轉嫁和分散風險?；诖?，從中央到地方各級政府均應建立大蒜價格風險分散機制，例如由中央財政發起超賠基金，保險公司向基金購買超賠再保險，當保險賠付率大于300%時，用超賠基金補償保險公司高額理賠款（馮文麗和蘇曉鵬，2014；卓志和王禹，2016）。

3.3 加強農田科技投入，推廣大數據系統使用

信息技術的發展為生活提供了很多便利條件，在價格保險中同樣可以利用信息技術為政府、保險公司和農戶提供服務，減少因保險市場信息不完全、信息不對稱對各方造成的利益損失。

例如可以在農業領域推廣遙感技術（RS）、地理衛星信息技術（GIS）、全球衛星導航定位系統（GNSS）等高科技的應用，在保險投保前確定大蒜種植區域及各地域種植面積，以便設立合理的承保面積及目標價格；在各鄉鎮、街道設立監測網點，反映各地區價格并及時反饋給村集體，再由村集體集中通知參保農戶，以便農戶在保險監測階段準確掌握地頭價格；在保險理賠時，保險公司也應當通過大數據系統及時獲取參保農戶的出險信息，縮短理賠款到賬時間，提高服務質量，增強參保農戶的滿意度；同時在完成理賠后，保險公司應當建立消費者數據庫，分析農戶的消費行為和價值取向，設計符合市場需求的保險產品。

3.4 推動新型農業經營主體發展，集體投保防控價格風險

對于專業大戶、家庭農場、農業合作社等新型農業經營主體來說，其面臨的經濟損失風險更高，對目標價格保險的需求更加強烈，并且對于農業合作社的統一投保有利于節約交易成本，進一步降低保險費用。因此在大蒜主產區加強土地流轉，增加流轉面積，培育新型農業經營主體，使大蒜產業實現規?；N植并進行統一投保，對于提高集體的投保意愿具有促進作用，也促進了農業科技產品的推廣。

今后，隨著新型農業經營主體的發展及農業經營方式的加快轉變，對于各農業經營主體而言，其農產品價格風險的防范意識會有所提升，購買目標價格保險意愿提高，農業保險產品會更加普及；對于政府而言，可以逐漸減少財政補貼額度，最終取消對保費的補貼，實現政策性農業保險向商業性農業保險的過渡；對于保險公司而言，可以根據各農業經營主體大規模的需求進行產品創新，適應現代化農業生產經營的需要。