“多標合一”在PPP模式中的探索

文/ 張遠

一、當前PPP運行模式分析

（一）PPP概述

PPP，即政府和社會資本合作，是指在基礎設施及公共服務領域，政府和社會資本基于合同建立的一種長期合作關系，旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的供給數量、質量和效率[1]。主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

根據私有化程度的不同，PPP采用管理合同（MC）、委托運營（O&M）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、改建—運營—移交（ROT）、轉讓—運營—移交（TOT）等模式[2]，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式選擇社會資本方。實踐中，新建項目多采用BOT模式，存量項目多采用TOT模式，采購方式以公開招標方式居多，其次是競爭性磋商。

（二）PPP模式應用的意義

政府與社會資本合作模式，是國家的重大經濟改革，對于提高基礎設施供給效率、吸引社會資本投資、提升政府治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。具體而言：一是有利于增強公共產品和服務供給能力，改善基礎設施供給效率，擴大資金來源；二是有利于拓寬社會資本投資渠道，激發經濟活力和創造力；三是有利于加快轉變政府職能，實現政企分開，理順政府與市場關系，推進國家治理體系和治理能力現代化；四是有利于深化財稅體制改革，建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理，防范和化解政府性債務風險。

（三）當前國內PPP模式存在問題分析

PPP模式興起以來，逐漸從高速發展向高質量發展轉變，國家發展改革委、財政部等相關部門對PPP實施的流程、方式、審批程序等進行了規定，但依然存在以下問題：一是法律法規不健全，各部委頒布的操作流程不統一、政策體系不完善、具體實施細則欠缺；二是PPP項目社會資本選擇與當前土地出讓、施工招標及項目審批程序的銜接不順暢，存在程序復雜、效率低下等問題；三是PPP方案通常未明確建設及運營期監管的主管部門，導致合作期內的監管措施落實有難度。除此之外，當前國內PPP模式還存在項目運作流程有待規范、合同完備性有待加強、非國有資本進入依然存在隱性門檻等問題，尤其是在社會資本招標、施工總承包招標和國有建設用地使用權招標“多標合一”方式上，雖然得到國家發展改革委、財政部及國土資源部相關法律法規支持，但并無具體的實施細則。因此，探討“多標合一”可操作的路徑對類似PPP模式的應用推廣具有重要意義。

二、“多標合一”模式的理論分析

（一）“多標合一”概述

PPP項目中的“多標合一”為社會資本方招標、施工總承包招標和國有建設用地使用權招標合并實施的“多標合一”。

（二）“多標合一”可行性分析

在PPP項目中采用“多標合一”方式選擇社會資本，得到了財政部、國家發展改革委及國土資源部發布的相關政策法規的支持：

《國家發展改革委關于印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》（發改投資〔2016〕2231號）第十三條規定：各地要積極創造條件，采用多種方式保障PPP項目建設用地。如果項目建設用地涉及土地招拍掛，鼓勵相關工作與社會資本方招標、評標等工作同時開展。

《財政部關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金〔2016〕91號）第五條第三款規定：依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓（出租）合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。

《國土資源部辦公廳關于印發<產業用地政策實施工作指引>的通知》（國土資廳發〔2016〕38號）第九條規定：下列情形可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合并實施：（一）采用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的……

財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）第九條中明確規定：對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。

上述文件對PPP項目社會資本選擇與土地出讓合并實施提供了有力政策依據。采購形式上，社會資本選擇和土地出讓均有招標方式，對二者招標要求的大部分條款具有通用性，招標程序上也不存在明顯沖突。而且，社會資本招標合并施工總承包招標是PPP項目中常用的方式。因此，“多標合一”無論是在政策層面還是在實踐層面都具有較強的可行性。自2016年以來，國內的一些PPP項目開始開展“多標合一”的實踐探索，但總體數量較少，缺乏成功先例。

（三）“多標合一”的優勢

在PPP模式中實行“多標合一”可以有效縮短項目前期工作周期、優化全生命周期成本以及保障項目權益主體的一致性。主要體現在：（1）提前引入運營主體，便于優化設計、建設方案，避免后期改造成本增加；（2）由中標的社會資本方直接負責施工建設，可節約施工二次招標的時間；（3）避免項目實施主體與土地利用主體不一致的問題，保障項目順利實施；（4）統籌考慮經營性用地的開發收益和公益性項目的支出，有利于PPP項目商業模式創新，提高項目投資收益的自平衡能力，降低政府財政支出壓力。

三、“多標合一”模式的實踐分析

（一）項目概況

延慶賽區作為北京2022年冬奧會和冬殘奧會三個場館群之一，將承擔北京2022年冬奧會和冬殘奧會高山滑雪、雪車雪橇賽事項目，主要建設國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心以及延慶冬奧村、山地新聞中心及配套基礎設施。

北京2022年冬奧會和冬殘奧會延慶賽區PPP項目（以下簡稱延慶賽區PPP項目）是國內首個將社會資本方招標、施工總承包招標和國有建設用地使用權招標合并實施的“多標合一”PPP項目。被業內稱為招標模式最復雜、運作模式最繁瑣、運營業態最豐富的項目，其成功實施，尤其是“多標合一”的成功實踐，為今后北京市乃至全國類似PPP項目的推廣提供了可借鑒的成功案例。

（二）PPP方案核心內容[3]

1.合作范圍和期限

延慶賽區核心區分為A、B兩部分：A部分包括國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及部分配套基礎設施，由政府全額投資建設（高山滑雪中心南區部分訓練及熱身賽道除外）；B部分包括延慶冬奧村、延慶山地新聞中心及配套基礎設施，由社會資本投資建設。合作范圍即B部分的投資、建設以及A、B兩部分的改造投資和運營。合作期限為30年。

2.運作模式

項目采用A部分ROT（改造—運營—移交）+B部分BOO（建設—擁有—運營）的運作模式：北京市政府授權延慶區政府為實施機構，并授權北控集團為政府方出資人代表；由延慶區政府和北京市規劃和國土資源管理委員會共同作為招標人通過公開招標方式選擇社會資本方，中選的社會資本方與北控集團共同出資成立項目公司，政府方出資代表與社會資本的股權比例為4：6；延慶區政府與項目公司簽署《PPP項目合同》。

3.投融資結構

本項目資金來源為：（1）項目資本金：總投資的30%，由政府方出資代表與社會資本按4：6股權比例以自有資金出資，利益分配同股同權；（2）項目公司債務融資：總投資的70%，通過項目公司債務融資解決，項目公司可通過股東借款、銀行貸款、PPP項目專項債等方式融資解決，以確保項目公司的融資足額及時到位。

4.回報機制

項目收益回報機制為“使用者付費”。項目公司負責合作范圍內全部投融資、建設和賽后改造運營，按市場化方式自負盈虧實現投資收益。項目運營期內的收入包含：滑雪場經營收入、酒店和餐飲經營收入、非雪期旅游觀光和度假收入、其他依法產生的收入。考慮到經營收益有較大不可預見性，為使社會資本方投資收益處于合理范圍內，避免暴利，也相應設置超額收益分成機制。

5.社會資本選擇方案

（1）采購方式

為實現項目后期運營的可持續性，降低運營成本，通過深入細致地研究政策法規，延慶賽區PPP項目創新采用“多標合一”的公開招標方式選擇社會資本，并在項目推介會上向社會各界公布。

（2）社會資本資格條件

該散熱器主體尺寸為：520×445×220mm，風扇轉速為2 000r/min，仿真分析液壓模型，系統最終平衡時油箱溫度為71℃。此時散熱器的冷卻功率為8.6kW(圖11)。

為滿足項目建設和運營高標準要求，社會資本不但需要具備雄厚的資金實力以及土地二級開發和土建項目施工的能力，更需要具有豐富的雪場及旅游開發相關的規劃、管理和運營經驗。為此，延慶區政府對國內滑雪場運營單位情況進行摸底調研，根據國內實際情況制定符合延慶賽區規模的資格條件及加分項目，便于優中選優。由于本項目實施內容復雜且工期較短，單獨一家社會資本難以滿足冬奧會賽時建設和服務以及賽后改造運營的要求，因此在投標人的選擇上設置接受聯合體投標條件。考慮到后期政府出資人代表在項目公司中也將成為股東方之一，為提高效率，降低溝通成本，限定聯合體的成員數量不超過3家。

（3）招標標的

為實現PPP在降低政府投資支出和提高公共資源利用效率方面的優勢，結合“多標合一”的特點，本項目分別在土地價格、工程建設費和特許經營費三個方面設置競爭標的，各投標人根據自身的經驗及優勢在三個標的中間進行權衡，選擇合理報價，提高競爭的充分性，挖掘項目真實的價值。

（4）招標組織過程

合理的招標程序設置對于PPP項目至關重要。為此，區政府和市規劃國土委與本項目的PPP咨詢單位北京市工程咨詢公司共同制定詳細的招標方案，從招標的流程環節到評審內容逐一進行商討，使招標方案同時滿足土地、施工總承包以及社會資本招標的要求。經與政府相關各方討論，確定項目需要經過發布資格預審公告（代招標公告）、組織資格預審、發出投標邀請、組織招投標、結果確認談判、預中標結果公示及中標結果公示七個環節。

6.運營期監管設計

為保障在運營期內可持續提供高水平服務，PPP項目合同對運營期監管進行了專項規定，明確在合同約定情況下，政府及相關主管部門或其授權代表有權檢查項目公司的會計賬冊、記錄及其他資料，有權檢查和觀察項目的運營、維護和修理情況，以監督項目公司按照合同履行義務；約定政府方應與項目公司共同聘請第三方中介機構對項目進行中期評估，并有權臨時接管項目。同時，合同對乙方的商業機密設置了相應的保密條款。

（三）實施效果

從中標結果及項目目前實施情況來看，“多標合一”保障了項目實施的預期效果，主要體現在：（1）優化PPP項目前期時間，解決奧運工期緊張與PPP周期長的矛盾，為冬奧場館建設爭取寶貴施工時間，保障2020年奧運測試賽的使用需求；（2）實現投資、建設、運營和土地使用主體的統一，保障項目能夠順利實施；（3）實現經營性用地開發收益反補奧運場館賽后運營成本支出，進一步豐富了PPP項目的商業運營模式。通過鼓勵社會資本挖掘項目的商業價值，有效降低了政府的支出，從中標結果來看，項目實現了財務自平衡，政府在建設期和運營期不需要對項目公司進行補助。

四、經驗總結及借鑒

當前形勢下，“多標合一”的PPP模式具有多項優勢，有利于吸引社會資本參與基礎設施和公共服務設施投資、建設和運營，但由于操作復雜，加之政策和機制不完善，實踐過程中會遇到不少困難和障礙。作好“多標合一”的PPP項目，需要認識和把握好以下幾個方面：

（一）“多標合一”的PPP模式具有可行性，但亟需加強法律、政策以及工作機制層面的保障

當前，國內PPP立法層面缺失，PPP各環節審批機制尚未理順，“多標合一”的PPP模式更是缺少實施細則指導，土地出讓與PPP招標在具體實施過程中主要通過相關部門之間的協調和“一事一議”的方式予以解決，尚存在一些程序銜接障礙。因此，國家層面需要加快推進出臺實施細則，明確“多標合一”在PPP模式中應用的市場化模式和配套政策要點；地方層面應制定工作機制，明確政府相關各部門的職責，形成成體系、可操作的制度安排，提高“多標合一”PPP模式的實施效率。

（二）高質量的實施方案是實施“多標合一”PPP模式的重要抓手

實施方案是PPP項目開展的綱領性文件。對于“多標合一”的PPP項目，實施方案除了需要明確具體運作模式、收益機制、投資人資格條件和選擇方式、項目風險分配及所需政府配套支持等重要內容外，還需要為“多標合一”PPP項目實施作好頂層設計。一方面，實施方案要深入論證項目的特點和需求，為實施“多標合一”PPP模式提供充分的依據；另一方面，實施方案要結合地方的實際情況，明確“多標合一”實施路徑，建立高效的部門協調機制。同時，為保障實施方案的編制質量，在開展中介機構遴選工作時，要嚴格規范決策程序。

（三）堅持公開招標方式，建立PPP合同談判機制

公開招標是目前政策許可的、支持“多標合一”PPP模式的唯一路徑，可以實現社會資本的充分競爭，且其所適用的綜合評審，不僅考慮商務報價，同時考慮專業能力、履約能力等綜合實力，有利于實施機構選擇在經營管理水平、技術水平及資金實力等方面均具有優勢的社會資本，保障項目的實施效果?？紤]到“多標合一”PPP項目操作的復雜性以及經營內容的多樣性，需要實施機構與中標候選人就PPP合同內容進行確認性談判，就政府關心的重大問題與中標候選人進一步溝通和交流，確認談判完成后，與中選社會資本簽署確認談判備忘錄并公示，公示期滿無異議的，在政府審核同意后方可簽署PPP合同。

（四）科學制定招標標的，合理分配不同標的權重，切實保障PPP項目的公益屬性

招標標的是評標、定標的重要依據，合理設置招標標的有利于公平交易、平等競爭、確保項目質量、提高投資效益?！岸鄻撕弦弧盤PP項目往往涉及至少三個投標報價，三者之間的權重體現了政府對于該項目的支持方向和態度。因此，在權重的設置上，應從保障項目的公共屬性和服務角度合理制定。同時，在技術層面，標的權重設置應參照不同招標標的在財務分析模型中的敏感性，降低不平衡報價風險，增加項目競爭的有效性和充分性。

（五）注重運營監管機制設計，加強項目的績效管理

“多標合一”PPP項目由于涉及的運營業態豐富，需要切實加強政府在運營期的監管能力。在實施方案中應有專篇制定運營監管內容和工作機制，并在PPP項目合同中進行明確。運營期內，政府方組織各相關部門對項目公司提供的運營服務進行監督考核。同時，在項目實施過程中，需加強績效管理，建立健全績效評價機制，按照常規考核和臨時考核、過程評價與結果評價相結合的原則，對運營期提供公共產品的效率和質量等進行考核評價，確保項目運營達到預期效果，并根據考核結果對維護保函進行動態調整。

（六）建立高效的部門協調工作機制，確保項目有序推進

“多標合一”PPP項目審批程序復雜，高效的項目組織體制和協調聯動機制有利于在項目實施方案、確定項目補助條件、政府方承受能力評估、招商文件確定、PPP合同編制和談判等關鍵環節及時協調解決問題和做出決策。各部門參與的協同工作機制有利于加強銜接，形成合力，有序、協調推進項目準備、項目招商、項目實施等各流程環節，有效地保證項目的順利推進。