我國中央銀行預算獨立性測度研究

課題組

摘? ?要：中央銀行實行財務獨立，能夠有效避免政府通過財務預算控制權過多干預中央銀行的貨幣政策，從而能夠更好地發揮貨幣政策在宏觀調控中的積極作用。本文在對中央銀行預算獨立性進行界定的基礎上，通過借鑒中央銀行獨立性測度方法，構建了適合我國國情的中央銀行預算獨立性測度指標體系，對我國中央銀行預算獨立性進行了測度，并對預算獨立性指數與我國中央銀行履職績效的關系進行了實證檢驗。基于研究結論，文章提出了加快推動人民銀行財務預算制度變革，全面加強資產負債和業務收支管理等增強我國央行預算獨立性的建議。

關鍵詞：中央銀行;預算獨立性;測度指標體系

中圖分類號：F832.7? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2019（5）-0083-06

一、引言與文獻綜述

中央銀行實行預算獨立，能夠有效避免政府通過財務預算控制權過多干預中央銀行的貨幣政策，從而能夠更好地發揮貨幣政策在宏觀調控中的作用。自2006年中國人民銀行在全系統實行部門預算制度以來，以部門預算為主要內容的人民銀行預算制度改革一直在進行。從我國現實情況看，實行獨立的財務預算管理制度，既有利于從法律上進一步明晰人民銀行的地位，又有利于為人民銀行履職提供充足的財務資源，從而促進央行履職目標的有效實現。

（一）國外文獻綜述

Grilli， Masciandaro & Tabellini（1991）提出了GMT指標，該指標從政治獨立性及經濟獨立性兩方面衡量了中央銀行獨立性（Central Bank Independence，CBI）。美國紐約聯邦儲備銀行行長威廉·麥克多諾（1994）在財務預算方面對中央銀行獨立性提出的標準是中央銀行籌措資金的方法是否依賴政府或議會的撥款。Harsh（1993）和Eijffinger（1995）在闡述中央銀行赤字融資獨立性時提出，如果政府可以向中央銀行施加壓力、直接獲取貸款，則中央銀行獨立性很低或根本不具有獨立性。Walsh（2005）認為中央銀行相關預算受制于政府的程度會對中央銀行獨立性產生影響。Jacome H. （2001）對1999-2001年期間的14個拉丁美洲國家進行研究，發現中央銀行獨立性與通貨膨脹呈負相關關系，并且認為中央銀行的經濟獨立是兩者負相關關系中最關鍵的因素。Quintyn和Taylor（2004）指出預算獨立性是立法或者行政部門在決定中央銀行的預算數目以及用處，甚至包括央行職工數量及工資水平上所扮演的角色。

（二）國內文獻綜述

劉錫良和肖齡（2003）將中央銀行經濟獨立性概括為中央銀行的預算及開支并不依附于國家財政。范方志（2005）在《中央銀行獨立性問題研究》中認為經費預算制度會對中央銀行獨立性產生直接影響。陳曉楓（2007）運用LS法對我國中央銀行獨立性進行測度，從目標獨立、經濟獨立和政治獨立三方面得出了我國中央銀行獨立性處于中低水平的結論。黃蓓（2012）創建了適合我國的中央銀行相對獨立性測度指標，并進行了實證檢驗，結論是中央銀行相對獨立性與通貨膨脹存在負相關關系。鄭洪波（2016）認為實行獨立的財務預算管理制度對人民銀行強化預算約束機制、提高預算透明度以及建立完整、全面的預算收支管理體系發揮了積極的作用。張宇暉（2017）在借鑒美、歐、日中央銀行的財務預算制度比較研究的基礎上，提出增強央行財務預算管理的自主性能夠有效保持中央銀行獨立性的結論。祭增學（2017）提出獨立的財務預算管理體制是完善人民銀行財務預算管理制度的基礎。

（三）研究述評

通過系統梳理國內外學者的研究成果可以看出，其研究方法和結論總結起來主要有以下幾個特點：一是對于中央銀行預算獨立性的界定研究較少。目前，國內外學者對于中央銀行預算獨立性的表述，僅是在對中央銀行整體獨立性進行定義時有所涉及，大部分將其列入中央銀行經濟獨立性進行闡述。二是對于中央銀行獨立性進行測度的研究思路基本一致。目前主流方法見對于工業化發達國家進行測度的GMT指數、對于經濟轉軌國家進行測度的LS指數以及對發展中國家進行測度的TOR指數，其研究思路基本一致。三是對中央銀行獨立性指數實證檢驗的角度和結論基本趨同。國內外的大部分學者都是從央行獨立性與通貨膨脹、經濟增長的角度進行實證分析檢驗。研究結論幾乎都支持央行獨立性與通貨膨脹有負相關的關系，與經濟增長沒有明顯的相關關系。

（四）中央銀行預算獨立性內涵界定

根據國內外學者對于中央銀行獨立性的研究可以看出，中央銀行預算獨立性是中央銀行獨立性的重要組成部分，是中央銀行獨立行使貨幣政策的經濟基礎和財務保障，可以從廣義和狹義兩方面進行理解和界定。從廣義上看，中央銀行經濟獨立性主要是指中央銀行在制定、執行貨幣政策，向政府提供信用，利用貨幣政策工具以及財務方面的獨立性。從狹義上看，中央銀行預算獨立性是指在財務預算制度安排上，中央銀行有可供獨立支配的財務來源，有權自行制定和實施自己的年度預算，在財務收支上不受國家財政所影響。

根據2003年新修訂的《中國人民銀行法》，我國對于人民銀行預算獨立性的有關表述為：“中國人民銀行實行獨立的財務預算管理制度。中國人民銀行的預算經國務院財政部門審核后，納入中央預算，接受國務院財政部門的預算執行監督。人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。”本文對于中央銀行預算獨立性的研究采用其廣義的定義，即不僅考察預算制度安排，而將赤字融資獨立性也納入測度范圍。

二、我國中央銀行預算獨立性測度

（一）中央銀行預算獨立性測度方法選擇

根據現有中央銀行獨立性測度指標體系的研究成果，目前較為成熟的衡量央行獨立性的指標體系主要有GMT指標（V.Grilli .D.Masciandaro & G. Tabellini ，1991）、LS指標（Prakash Loungani & Nathan Sheets，1997）以及MA指標（Maliszewski，2000）三種。其中：GMT指標體系把央行獨立性分為政治獨立性和經濟獨立性，比較適合發達工業化國家的中央銀行獨立性測度;LS指標體系是由朗格尼和希茨在1997年提出的專門針對經濟轉軌國家的央行獨立性測度方法，他們認為央行獨立性測度應該從目標獨立、經濟獨立和政治獨立三方面進行，共涉及14個問題;MA指標主要從中央銀行行長、貨幣政策委員會、貨幣政策的實施和中央銀行直接信用約束四個方面對央行獨立性進行衡量，該指標體系主要適用于發展中國家中央銀行經濟獨立性和政治獨立性測度。

由于目前國內外對中央銀行預算獨立性測度指標體系的研究較少，因此本文通過借鑒中央銀行獨立性測度體系的研究思路和方法，根據我國的具體國情及人民銀行財務預算制度的建立情況，對LS和MA指標體系進行有效整合，增加中央銀行財務預算獨立性指標，建立起適合我國國情、客觀合理的中央銀行預算獨立性測度綜合指標體系。

（二）我國中央銀行預算獨立性測度指標體系構建

在確定央行預算獨立性測度方法的基礎上，我們對獨立性指數指標體系構建的思路是：在明確預算獨立性概念以后，選擇多個衡量標準，同時設定出相應的條目，每個條目賦予0-1的數值，在此參照下給出每個條目的分值，最后匯總計算出央行預算獨立性指數。具體包括以下五個方面：一是在LS指標體系架構中增加財務獨立性的指標;二是對描述性條目的評分標準，并沒有采用MA指標里簡單的0或1的賦值方法，而是借鑒類似于LVAU（Cukierman，1992）指標更詳細的評分規則，即為每一項條目設置詳細的評分條款;三是對政治獨立性的衡量標準，根據我國國情選取了央行行長任命機關和央行行長任期兩個標準;四是在經濟獨立性指標中增加法定準備金和公開市場業務操作兩個衡量標準;五是財務獨立性指標分別從中央銀行與財政部門的關系、年度預算是否需要財政審批、預算執行自主獨立性以及預算監督體系是否獨立等方面進行衡量。

1.我國中央銀行預算獨立性測度條款和評分細則

本文根據《中國人民銀行法》以及財政部頒布的《中國人民銀行財務制度》等有關規定和條款，對1984-2016年中國人民銀行預算獨立性進行測度賦值，具體賦值條款和評分細則如表1。

2.我國中央銀行預算獨立性測度評分依據

結合我國央行實際的財務預算制度，本文對我國央行預算獨立性測度的評分依據如下，12條評分依據分別對應測度條款中12個測度標準。分別是：

（1）根據1993年12月25日《國務院關于金融體制改革的決定》，人民銀行貨幣政策的最終目標是保持貨幣的穩定，并以此促進經濟的增長。所以1994年前賦值為0，1994年及以后賦值為0.8。（2）1995通過的《中國人民銀行法》第十條規定：中國人民銀行實行行長負責制。中國人民銀行行長的人選由國務院總理提名，全國人民代表大會決定。央行法頒布之前人民銀行行長由國家主席任命，基于我國國情仍可認為是由行政機關任命。所以，1995年前賦值為0.25，1995年及以后賦值為0.5。（3）中國人民銀行行長的任期在2000年前的任期都不超過5年，而2000年后的任期都超過5年，因此，2000年前賦值為0，2000年及以后賦值為1。（4）1995年通過的《中國人民銀行法》中第二十九條規定中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款。1995年前對該項沒有法律限制，賦值為0，1995年及以后有了法律限制，賦值為1。（5）如上所示根據1995年《中國人民銀行法》第二十九條，1995年前央行可以對政府直接融資，賦值為0。1995年及以后央行不可以對政府直接融資，賦值為1。（6）1996年4月中國人民銀行正式啟動人民幣公開市場業務，1998年建立公開市場一級交易商制度。2003年《中國人民銀行法》修訂中，在公開市場操作工具中增加“在公開市場買賣金融債券”一項。因此，1996年前賦值為0，1996-1997年賦值為0.5，1998-2003賦值為0.8，2004年后賦值為1。（7）1984年人民銀行成立后建立存款準備金制度，但仍需國務院審批，1984年及以后賦值均為0.5。（8）1997年《中國人民銀行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》出臺，因此1997年前賦值為0，1997年及以后賦值為1。（9）1984年開始中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，1995年頒布的《中國人民銀行法》中明確了人民銀行作為中央銀行的性質和地位，明確了中國人民銀行和財政部是平行關系。1984年到1995年前賦值為0，1995年及以后賦值為0.5。（10）1984-1993年，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，財務制度基本上實行的是金融企業財務制度。1994年中國人民銀行制定了《中國人民銀行財務制度》，對人民銀行獨立的財務預算制度做出了規定。1995年《中國人民銀行法》進一步規定，中國人民銀行實行獨立的財務預算管理體制。人民銀行各機構每年編制財務預算逐級上報，由總行匯總報財政部審批。因此，1984-1993年賦值1分，1994-1995年0.5分，1996年及后為0分。（11）1994年頒布的《中國人民銀行財務制度》第四十一條中指出，財務預算經財政部批準后，由人民銀行總行自上而下逐級分解落實，分解指標不得超過財政部及上級行批復的限額。第四十二條中指出，人民銀行的財務預算經財政部批準后，在年度執行過程中，一般不做調整。同時根據上文第十條的相關依據，1984-1994年賦值1分，1995年及以后賦值0分。（12）2000年頒布的《中國人民銀行財務制度》第四十五條中指出，財政部負責對人民銀行的財務進行監管。財政部派出機構代表國家財政對人民銀行的分支（派出）機構進行財務監管。第四十六條規定，人民銀行的分支（派出）機構要健全內部稽核、審計制度，應主動向財政部派出機構匯報預算執行情況和財經紀律執行情況，并接受定期和不定期的監督檢查。所以2000年前賦值為0，2000年及以后賦值為0.5。

（二）我國中央銀行預算獨立性指數的測定

根據上述構建的我國中央銀行預算獨立性測度指標體系及評分標準，得出我國人民銀行1984-2016年預算獨立性指數，如表2所示。

從表2可以看出，從1984年到2016年，我國人民銀行的預算獨立性不斷增強，央行預算獨立性指數從2.75增加至7.8。在賦值分析中，根據主要的標志性事件可將時間序列劃分為三個階段。第一個階段是1984-1994年，預算獨立性指數從2.75上升至3.05，這一階段人民銀行實行金融企業財務制度，在當時的歷史條件下，金融企業財務制度有效保障了中國人民銀行的財務需要;第二個階段是1995-2000年，預算獨立性指數從4.8增加到7.6，這一階段人民銀行開始實行獨立的財務預算管理體制，促進我國央行職能重視宏觀調控作用的轉變;第三個階段是2000年到現在，預算獨立性指數從7.6上升至2016年的7.8，這一階段人民銀行依然實行獨立的財務管理制度，2000年《中國人民銀行財務制度》的修訂使財務制度在體現中央銀行財務管理獨立性的同時，突出了預算的特點，獨立的財務預算管理制度進一步完善。

三、我國中央銀行預算獨立性測度指標體系的實證檢驗

預算獨立性測度結果表明，近年來人民銀行預算獨立性不斷增強，為人民銀行獨立有效行使貨幣政策管理職能提供了重要保障。而人民銀行預算獨立性與履職績效存在怎樣的關系，預算獨立性如何影響履職績效，上述的預算獨立性指標體系是否合理有效，都需要通過實證分析進一步檢驗。人民銀行作為發行的銀行，要根據經濟運行的情況，合理調節市場流通中貨幣數量，保證幣值穩定。在實證研究中，通常以通貨膨脹率P作為衡量幣值穩定的指標，以流通中的現金M0為衡量貨幣發行量指標。因此本文以通貨膨脹率P和流通中的現金M0衡量央行履職績效，并分別作為被解釋變量，以中央銀行預算獨立性指數（Central Bank Budgetary Independence，CBBI）為解釋變量進行線性回歸，檢驗中央銀行預算獨立性對央行履職績效的定性和定量影響。

（一）模型設定

本文用Eviews7.0進行統計分析。考慮到1995年前的央行預算獨立性指數較低，對通貨膨脹率P和流通中的現金M0幾乎沒有影響，因此選取1995-2016年央行預算獨立性指數CBBI、我國的通貨膨脹率P和流通中現金M0作為樣本數據。

由于我國處于經濟轉型期，通貨膨脹率的預期有相當部分是建立在前期通脹率的基礎上的，因此考慮滯后一期的通貨膨脹率（P）對當期通貨膨脹率P影響，建立如下計量模型：

P=C+CP+CCBBI

其中，P代表當期的通貨膨脹率，C為截距項，C、C為系數，P為滯后一期的通貨膨脹率，CBBI為中央銀行預算獨立性指數。考慮到中央銀行預算獨立性是沒有單位的指數指標，因此將流通中的現金M0取對數得到流通中的現金增長率LM0作為被解釋變量，央行預算獨立性指數CBBI作為解釋變量，同時由于滯后一期的M0對當期M0影響很明顯，本文將滯后一期的LM0作為解釋變量，建立如下計量模型：

LM0=C+CLM0+CCBBI

其中，LM0代表當期的流通中現金增長率，C為截距項，C、C為系數，LM0為滯后一期的流通中的現金增長率，CBBI為中央銀行預算獨立性指數。

（二）實證檢驗

1.央行預算獨立性指數對通貨膨脹率的影響

運用普通最小二乘估計方法（OLS）進行回歸分析，得到的結果如下。

P=-0.1868+0.1335P-0.0228CBBI? ?R=0.61

t：（-2.8251）? （-0.5425）? ? （2.788 ）? ? ?DW=2.20

根據回歸結果R=0.6132，擬合度符合標準，但考慮到數據類型，有可能存在異方差，我們采用懷特檢驗法進行異方差檢驗。懷特統計量值為2.27，對應的P值為0.81，大于0.01顯著性水平，故接受原假設，方程不存在異方差性。同時，DW=2.20>2，4-DW=1.8，經查表得，du=1.541<1.8所以該方程不存在一階自相關。通過以上檢驗，最終的回歸方程為：

P=-0.1868+0.1335P-0.0228CBBI? ?R=0.61

t：（-2.8251）? （-0.5425）? ? （2.788 ）? ? DW=2.20

檢驗結果表明，上一期通貨膨脹率對當期的通貨膨脹率呈正相關，而央行預算獨立性指數與當期的通貨膨脹率成負相關關系，即央行預算獨立性指數越高，通貨膨脹率越低。在對通貨膨脹率的預期保持不變的情況下，央行預算獨立性每增加1，通貨膨脹率減少2.28%。

2.央行預算獨立性指數對流通中貨幣的影響。

運用普通最小二乘估計方法（OLS）進行回歸分析，得到的結果如下。

LM0=0.3526+0.9757LM0-0.0006CBBI? ?R=0.99

t：（3.0103）? （58.1343）? ? ?（-0.0444 ）? ? ?DW=1.63

由以上回歸結果可知，R=0.99，擬合效果很好，同樣用懷特檢驗方法對模型進行異方差的檢驗。懷特統計量值為4.17，對應的P值0.52大于0.01顯著性水平，故接受原假設，方程不存在異方差性。同時，DW=1.63，經查表得，du=1.541<1.63，所以該方程不存在一階自相關。通過經過以上檢驗，最終的回歸方程為：