發展社區養老服務提升老年人獲得感

萬智奇

上海是一座很“老”的城市。如果用65歲以上人口比例的國際標準來看（國際上通常把65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家和地區進入老齡化的標準），上海已高達23%，屬“超級老齡化”。為充分保護老年人權益，促進養老服務發展，市人大常委會已經連續7年關注老年人的問題。今年，常委會再次聚焦社區養老工作，聽取并審議市政府的專項工作報告。調研歷時3個月，覆蓋10個區、7家部門、10余家養老服務企業、40余家社區養老服務機構。筆者全程參與其中，深有體會。

上海做得怎么樣？

2005年，上海率先提出了“9073”養老服務格局。具體是指3%的老年人接受機構養老服務;7%老年人可得到政府福利政策支持的社區養老服務;90%的老年人在家以自助或家庭成員照顧為主，自主選擇各類社會服務資源。總結來看，有四大關鍵詞：

●關鍵詞一：嵌入式

上海寸土寸金，“嵌入式”是關鍵。其中，樞紐型、綜合性的社區綜合為老服務中心按計劃將于今年底覆蓋全市215個街鎮。目前仍在繼續推進日間照料中心、助餐點建設，截至9月份分別建成698個和974個，預計到年底將超額完成政府工作報告中承諾的民生實事項目建設目標。

●關鍵詞二：“鎮有院、片有所、村有點”

農村地區與中心城區不同，采取的是“互助式”養老。著力建成符合本地區老年人生活特點的社區為老服務場所，通過回租空置房源、盤活閑置宅基地等方式改造建設一批睦鄰點，預計到2020年，純農地區村組睦鄰點將實現全覆蓋，達到1500家，為農村老年人提供養老照護服務。

●關鍵詞三：“綜合”

一方面體現在服務種類的綜合上。最有代表性的就是社區綜合為老服務中心，這類機構“很綜合”，提供事務辦理、日間休憩、文化娛樂、醫療服務、信息咨詢、家庭照料支持等。另一方面還體現在服務供給方式上。能夠向居家和機構養老延伸，向老年人提供送餐、長期護理保險、智慧養老服務方案等，還為老年人出院后短期護理以及居家到機構養老提供服務轉介。

●關鍵詞四：“支撐”

醫養結合的支撐，通過社區衛生服務中心簽約、臨近設置社區衛生服務分中心和服務站等方式，覆蓋到了全部社區養老機構。支付能力的支撐，通過綜合照護統一需求評估，本市對老年人身體情況進行分級，對符合條件的提供長期護理保險的服務。機構運行的支撐，通過鼓勵改造存量房屋資源，提供稅收優惠和公用事業費用減免，便利企業登記程序等方式，提升對市場的吸引力。信息技術的支撐，通過“上海市養老服務平臺” “上海健康云”等平臺，使用大數據、云計算等技術，社區養老服務的科學性、精確性和便捷性到了新高度。

能做得更好嗎？

養老是篇大文章，成績再多，老齡化的重壓之下，問題和矛盾仍然是存在的。社區養老想要做得更好，以下五個問題，還得要重視、重視、再重視。

●“就近、便利”做到了嗎？

——目標比較模糊。與養老機構床位數占老齡人口3%這樣的明確標準相比，社區養老服務機構除了日間照護中心與人口數量掛鉤之外，社區綜合為老服務中心、長者照護之家，目前只有針對行政區域的設置要求。

——布局仍需優化。不同街鎮的面積、老年人口數及其分布存在一定差異，對養老服務設施的數量和點位需求不盡相同。特別是一些機構的選址不理想，存在“最后一公里”問題。

●服務質量到底怎么樣？

——種類還應拓展。不同年齡層次、不同身體狀況老年人需要的服務差異比較大。問卷顯示，老年人依次最需要助急、助醫、助潔（家政）和助餐四類。其中最迫切的助急服務竟然還基本是空白。

——精細程度不夠。主要是供需匹配和品質上還有一定提升空間。比如，日托機構偏重于生活護理，文化娛樂、精神慰藉等方面的服務比較薄弱。

——標準規范尚待完善。管理標準和服務規范很不統一。有的參照養老機構標準，有的使用國家和本市標準，有的采取企業自身標準。

——醫養結合仍待落實。通過簽約，醫療服務對各類設施機構已經全覆蓋，但實效始終是個問題。由于人員編制受限，任務多而雜，有基層表示難以安排更多人手提供服務;由于激勵機制不夠健全，醫護人員多勞不能多得，工作的積極性受到了一定影響。

●行業前景好嗎？

——建設周期比較長。有企業反映，一家社區“嵌入式”養老服務機構，從提交項目申請，到政府部門審批，到最后投入運營，整個周期往往長達一年半至兩年，資金壓力比較大。

——“鄰避效應”困擾大。一些市民存有“希望身邊有服務，不希望身邊有機構”的想法，對于設立與居民住宅高度融合的“嵌入式”社區養老服務機構，常常提出反對意見。

——服務供需不平衡。按照政府購買服務的規范要求，機構的服務項目設計上自主性、靈活性不夠，供需對接始終是個問題。調研發現，大多數機構的服務面、服務對象都比較窄，“老面孔”多，日常使用率不飽滿，無法形成規模效應。

——“造血”能力有缺陷。各類社區養老服務機構面積不大，收費不高，單體運行成本卻不低。這是由養老服務一定的公益屬性所決定的，更是由“寸土寸金”的市情和養老的傳統觀念決定的。機構運營企業始終沒有穩定的盈利模式，據了解，純民辦民營的社區養老服務機構全市屈指可數。

——扶持政策要優化。按照有關管理要求，對從業人員的補貼和稅費優惠直接給予社區養老服務機構，而不是給予相關運營企業。有的企業認為，這種做法不利于其統一調配人員和擴大經營規模。還有基層認為，政府“重建設、輕運營”，對于機構日常運營的支撐力度不夠。

——人招不到留不下。這是養老服務行業一直存在的大問題。近幾年，長護險試點在養老服務市場上形成了“虹吸效應”，這些機構招人難、留人難等問題更加突出了。

思考和建議

隨著養老服務的不斷發展，社區養老服務起著越來越重要的作用，既是養老服務的依托，也是鏈接機構和居家養老的橋梁，發展和改革刻不容緩：

●全面推進“嵌入式”社區養老服務

布局上，要按照深化養老服務的實施方案、政府實事項目等要求，不斷促進社區養老服務機構增量，優化合理布局，加快形成養老的“15分鐘服務圈”。服務上，要聚焦生活照料、健康照護、醫療護理、精神慰藉等方面，不斷提升服務品質，豐富服務內容，同時要注重提高供需匹配度。監管上，要形成適用于社區養老服務機構的地方標準和服務管理規范，建立健全質量滿意度評價機制，加強日常監督檢查，確保社區養老各環節有政府監管、有社會評價、有百姓反饋，形成合理的獎懲制度。醫養結合上，要確保新設社區養老服務機構要與衛生服務機構臨近設置，不斷做實、做細社區衛生服務簽約制度，加強對醫護人員的激勵措施，讓送醫到機構成為常態。

●形成優良的行業發展環境

要激發市場活力，針對有些企業反映的規模擴大難、證照辦理難、優惠政策不落地、招投標機制不合理等問題加強研究，及時改進相關政策措施，促進相關企業做大做強。要持續推進隊伍建設，大力開展學歷培訓、專業培訓、能力培訓，以國家對養老護理員新出臺的技能標準為基礎，不斷提升養老服務從業人員的技能水平。要著力破解“鄰避效應”，加強對基層的指導，增加機構規劃建設全過程透明度，完善聽證、周邊居民利益共享等工作機制，總結推廣成功經驗，保證相關機構建設順利推進。