甘肅省地膜回收利用機制新探索

趙記軍 唐繼榮 李崇霄 劉文 周濤 胡玉潔

摘 ? ?要：地膜覆蓋技術帶來巨大經濟效益的同時也帶來了一系列的生態環境問題，如何防控廢舊地膜殘留已經成為農業資源環境領域關注的熱點問題。廢舊地膜是可再生利用資源，如何回收是農業實現可持續發展的關鍵點。通過收集相關資料，對甘肅省在廢舊地膜殘留治理工作中形成的地膜回收機制進行整理和總結，基于工作實踐，探索建立了“誰生產、誰回收”“以獎代補”“以舊換新”“以膜易物”“誰使用、誰治理”等多種行之有效的地膜回收工作機制，實現了從“回收難”向“可回收”轉變，有效破解了地膜回收難題，以期為地膜高效回收、資源高效利用和農業綠色發展提供參考。甘肅省從制度體系層面形成的地膜回收機制，為省情相似地區廢舊地膜殘留防控提供了有效路徑，積累了有益經驗。

關鍵詞：廢舊地膜;回收;機制;甘肅省

中圖分類號：S223.5 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2019.11.017

Abstract： Agricultural plastic film mulching technology brings great economic benefits， meanwhile， brings a series of ecological and environmental problems. How to prevent and control waste plastic film residues has become a hot issue in the field of agricultural resources and environment. Waste plastic film was a renewable resource， how to recycle is the key point for future sustainable agricultural development. In this paper， based on the collection of relevant data， the plastic film recycling mechanism formed in the treatment of waste plastic film residues was sorted out and summarized in Gansu province in order to provide reference for the efficient recycling of plastic film， the efficient utilization of resources and the green development of agriculture. The results showed that Gansu province had established a various of effective plastic film recycling mechanisms from the institutional system level， such as "who produces， who recycles"， "substituting subsidies with rewards"， "exchange of the old for the new"， "who uses， who governs"and so on， which has achieved a transition from "recycling difficult" to“recyclable”. These mechanisms provided an effective path for the prevention and control of waste film remnants， and accumulated beneficia experience.

Key words： waste mulching film; recycle; mechanism; Gansu province

地膜覆蓋是旱作農業的關鍵技術措施，因其顯著的抗旱節水、增溫保肥、節勞減支等作用而被廣泛應用。甘肅是典型的旱作農業區，旱地面積占全省耕地面積的70%，年均降雨量僅有302 mm，且70%的降雨集中在秋季的3個月，水資源短缺且分布不均是甘肅省農業發展最大的制約因素，糧食產量低而不穩。地膜覆蓋栽培技術有效地提高了干旱、半干旱地區的水資源利用率，解決了冷涼地區積溫不足的劣勢，促進了這些地區的農作物增產和農民增收，對農業發展提供了有力的科技支撐[1]。與此同時，地膜使用量和覆蓋面積均呈持續增長趨勢，產生的大量廢舊地膜對農村人居環境也帶來“視覺污染”，構成了農業生產環境的“潛在威脅”，成為農業綠色發展面臨的突出問題[2]。廢舊地膜是一種可再生利用資源，回收則利，棄置則害。廢舊地膜資源的利用，前提在于回收，這是解決地膜殘留的關鍵環節和最大難題。近年來，甘肅省堅持源頭防控、過程控制和末端治理三方面協同推進，通過設項目列資金、扶企業布網點、立法規定標準等舉措[3-4]，大力推進廢舊地膜回收，形成了生產地膜顆粒深加工PE管材和生產地膜粉混合礦渣深加工水井圈等再生產品2種廢舊地膜綜合利用方式，走上了“地膜增產增收、舊膜回收利用、資源變廢為寶、農業持續發展”的綠色發展之路[5-6]。特別是在地膜回收環節，甘肅省基于實踐不斷創新，探索建立了多種行之有效的回收工作機制，充分調動地膜生產銷售企業、農業生產經營者、社會化服務組織、回收利用企業等多方積極性，實現了地膜撿拾、回收、利用等各環節的有機銜接，有力推進了地膜回收利用工作，對保障以地膜覆蓋技術為核心的旱作農業綠色發展發揮了重要作用。

1 “誰生產、誰回收”機制

1.1 引導實行“誰生產、誰回收”機制

2014年起，為鼓勵和引導地膜生產企業積極參與廢舊地膜回收利用工作，在旱作農業區補貼地膜政府招標采購時，推行充分考慮回收因素并予以相應加分的做法，將開展廢舊地膜回收利用作為加分項列入政府補貼地膜招標采購評分指標之中，并逐步加大分值占比，優先采購開展廢舊地膜回收加工利用的企業生產的強度大、耐候期長、易回收的高標準地膜，倒逼其提高地膜產品質量，為地膜回收利用創造基礎性條件，以此引導探索“誰生產、誰回收”機制。經過幾年的實施，目前較大的地膜生產企業基本都開展了廢舊地膜回收利用相關業務，部分地區還在相關政策資金的扶持下建成了擁有先進工藝設備的廢舊地膜加工利用企業，起到了積極的示范帶動作用。

1.2 試點探索地膜生產者責任延伸制度

2017年，農業農村部實施農膜回收行動，并將其作為農業綠色發展的五大行動之一。甘肅將產業優勢集中、區域代表性強、地膜防控基礎條件好的廣河、臨澤、合水3縣列為地膜生產者責任延伸制度試點，要求各試點制定當地地膜市場準入制度，建立地膜生產企業、經銷商登記備案制度，探索地膜產品追溯制度，出臺地膜生產者回收責任監管評價制度，通過建立健全完備的制度體系，督促企業嚴格落實從生產環節到回收利用全周期延伸責任，為拓寬地膜污染治理的政策手段探索新路徑。合水縣結合縣情實際，全面落實地膜生產者責任延伸制度，先后制定出臺了《合水縣實施農用地膜生產者責任延伸制度指導意見》、《合水縣地膜生產企業、經銷商登記備案制度》等制度，嚴把“參標企業必須具備相應的廢舊地膜回收加工能力”關口，與企業簽訂農用地膜生產者責任延伸協議，要求中標地膜生產企業必須全部回收中標數量（折純量）相當的廢舊地膜，推動地膜生產企業落實資源環境社會責任，使“誰生產、誰回收”的工作機制逐步再提升并制度化。2017年，該縣責任企業銷售符合甘肅省地方標準的地膜產品650 ?t，回收廢舊地膜530 t，實現當地當季廢舊地膜回收率達到80%以上的既定目標。

2 “以獎代補”機制

2.1 以回收企業為獎補主體

針對廢舊地膜回收難度大、費時費力、利潤微薄的現狀，在財政獎補政策中，緊扣企業是回收加工地膜主體這個關鍵，采用“以獎代補”的方式，對回收企業根據其回收加工量給予一定資金獎勵，調動企業回收地膜的積極性。具體由各地農業環保機構結合當地覆膜區域、面積、用量，按照企業申報、鄉鎮推薦、審核公示的遴選程序，確定承擔廢舊地膜回收利用工作，與企業簽訂廢舊地膜包片回收責任書，確定廢舊地膜回收區域、最低保護價和加工總量目標，年終根據加工企業回收加工總量、回收臺賬、用電量等為依據進行考核驗收，對完成任務的加工企業按每生產1 t（折純量）聚乙烯顆粒獎勵100元的標準給予一定資金獎補，提升企業回收及加工生產能力。2018年，利用省級財政農業生態環境保護專項資金2 000萬元對78個縣區的回收加工企業實行“以獎代補”，廢舊地膜做到了應收盡收、應收可收。

2.2 以回收網點為獎補主體

為進一步增強企業回收活力，2018年從中央財政廢舊地膜回收利用示范縣建設項目安排資金3 000萬元，在地膜回收環節采用“以獎代補”方式，鼓勵企業按照“有固定場地、有專門人員、有明確標示標牌、有完善制度、有輻射區域、有拉運車輛、有計量設備、有消防設施、有臺賬、有考核”的十有標準設立回收網點，充分調動農民、商販、回收網點的參與積極性?；厥站W點按每向企業交售不少于20元·m-3的標準進行獎補，保證廢舊地膜回收價格不低于80元·m-3?；厥站W點及商販持企業提供的廢舊地膜回收利用有效收購憑證提交當地農業環保機構考核后確定補貼資金額度。同時，積極探索引入激勵機制，按照年度回收總量，對排名靠前的網點和商販，按30%比例進行一次性獎勵補貼。

2.3 以貧困戶為獎補主體

2018年，充分考慮精準扶貧工作，積極研究制定相關扶持政策，將廢舊地膜回收利用工作與脫貧攻堅工作有機結合，在安排回收網點“以獎代補”資金時向貧困縣傾斜額外安排資金20萬元，允許適當提高補貼標準，要求各縣區結合精準扶貧工作培育扶持不少于50名貧困戶從事廢舊地膜撿拾交售工作，從而增加貧困戶收入。玉門市積極與市精準扶貧辦協商，確定50戶有勞動能力且愿意撿拾地膜的貧困戶從事廢舊地膜的撿拾交售工作，由回收企業詳細記錄和保留貧困戶交售廢舊地膜時的交易臺賬、交售憑證等資料，當地農業環保機構對收購網點的臺賬、交易記錄等采用定期或不定期的方式進行抽查、考核，年終經農業環保站檢查小組審查、考核無誤后，給予貧困戶一次性發放20元·m-3的資金補助或回收車輛的激勵政策。定西市安定區2018年扶持了82名貧困戶從事廢舊地膜撿拾工作，人均年增收890元，為穩定脫貧奠定了基礎。

3 “以舊換新”機制

為充分調動農民使用高標準地膜的主動性和回收地膜的積極性，2018年依托中央財政廢舊地膜回收利用示范縣建設項目，在榆中等45個縣安排1.59億元用于公開招標采購高標準地膜專門用于兌換舊地膜，并要求各地根據實際情況制定詳細的兌換辦法，在領取補貼地膜的同時，按照不小于1∶5（折純）的兌換比例開展“以舊換新”，全省通過“以舊換新”回收地膜達4.26萬t，占全省地膜總回收量的30%。在實踐中，各地也逐步探索形成了一些可行性高、可操作性強的回收模式及方法。岷縣按照屬地管理原則，充分發揮鄉鎮在廢舊地膜回收利用中的主導作用，采取“政府投放新膜+農戶交售舊膜+憑票領取新膜”的捆綁式回收利用方式，形成回收與發放相結合的良性機制。寧縣出臺了《寧縣廢舊地膜回收利用示范縣建設“以舊換新”活動實施方案》，與全縣旱作農業相互融合，利用已建成的廢舊地膜回收網點，按照1∶5比例積極開展新舊地膜兌換，并對排名靠前的鄉鎮在下年度旱作農業新地膜分配時予以傾斜，且納入年度旱作農業項目考核，極大調動了商販和農戶參與積極性，地膜回收率穩步提升。

4 “以膜易物”機制

設立廢舊農膜兌換超市探索“以膜易物”模式，是繼“以舊換新”機制創新的又一有效舉措。這種模式根據農民交售的廢舊地膜數量進行折價，兌換洗衣粉、肥皂、食鹽等生活用品，與“以舊換新”相比較，兌換超市在兌換物品上因不局限于地膜這一生產資料，更能調動農民群眾的積極性，特別是有效激發了農村老人、婦女、小孩撿拾廢舊地膜的積極性。秦州區緊扣農村小商品店在農村分布較廣的特點，發動有意愿的個體經營者在華岐鎮汪團村主動開辦了全省首家財政補貼扶持，主要以兌換小商品為主的廢舊地膜兌換超市。為保證廢舊農膜兌換超市長期穩定運營，秦州區農業環保機構與超市簽訂協議，分配具體的廢舊農膜回收任務，針對工作任務制定了人員、兌換標準、臺賬等方面的管理制度，從省級廢舊農膜示范區建設資金中安排支持資金配置了1萬元的貨品，超市根據農民交售廢舊農膜的數量，按照回收標準進行折價后，兌換相應價值的生活用品。之后，秦州區在汪川鎮下斜村又建立了1家兌換超市，兌換物品除小商品外還包括化肥、有機肥、地膜等農用物資，對“以膜易物”范圍進行了拓展。2018年2家回收超市運營良好，共回收地膜16 t，兌換小商品價值1.3萬元。鎮原縣則充分發揮鄉鎮、回收網點及企業的作用，本著就近便利的原則，打破鄉鎮轄區限制，在孟壩、臨涇等鄉鎮設立廢舊地膜兌換超市，開展跨轄區“交舊領新”和“以膜易物”試點工作，也取得了較好成效。

5 “誰使用、誰治理”機制

針對當前農村經濟體制改革下土地經營日益集中化、規?；啬o序使用、舊膜殘留突出、監管難度大的問題，部分縣區探索“誰使用、誰治理”機制，指導和監督流轉方與承包方在簽訂土地流轉合時，由承包方每畝地預付一定金額的地膜回收責任履行保證金，推動地膜回收與地膜使用成本聯動，有效遏制土地流轉大戶對耕地“只用不管”的現象。臨澤縣針對全縣1.67萬hm2制種玉米實際，在各村社與制種農戶簽訂協議時，每公頃預扣制種款1 500元作為地膜和秸稈回收保證金，推動落實地膜使用者回收責任，確保秋收后地膜和秸稈及時清理回收。秦州區選定地膜使用量大、預期殘留嚴重的種植合作社等經營主體為試點，與其簽訂回收保證協議，收取回收保證金，在春秋季督察合作社種植區域以及周邊田間、道路、河道、樹杈等重點地帶廢舊地膜清理整治情況，對達到回收目標要求的退還保證金并給予資金獎勵;未達到要求的，使用保證金請廢舊地膜收購經紀人或回收企業等第三方進行回收清理，倒逼新型經營主體承擔農田環境保護義務，主動撿拾農田殘膜。2018年通過該制度的實行共回收廢舊地膜15 t。

6 其他有益機制

除上述機制之外，部分縣區還積極探索其他有益的地膜回收機制。臨澤縣與各制種企業簽訂廢舊地膜回收協議，將廢舊地膜清理作為制種企業評星定級和落實制種基地的先決條件，引導企業開展地膜回收，推進清潔生產。榆中縣在建立的地膜回收利用示范區內組織開展廢舊地膜回收標兵評選活動，根據村民上交的回收總量對其進行物質和現金獎勵，并對自發建立回收站且成效明顯的村民予以現金獎勵。金川區將地膜回收與“美麗鄉村”建設和“全域無垃圾”專項治理有機結合，在有條件的自然村設立農田保潔員公益性崗位，在帶頭撿拾、宣傳引導、數據核實等方面發揮了引領帶動作用。

7 結 語

地膜覆蓋栽培技術自20世紀70年代開始應用于我國農業生產中，帶動了中國農業生產方式的改變和農業生產力的快速提升，已發展成為農業增產的一項不可或缺的重要技術[7]。由于長期的“重使用，輕回收”，隨著地膜覆蓋面積、投入強度和使用年限的逐年增長，地膜殘留量不斷增加，經濟效益和生態效益的矛盾不斷加劇，給農村生態環境與農業可持續發展帶來巨大挑戰[8]。以旱作農業為主的甘肅是地膜消費大省，廢舊地膜造成的環境殘留也曾一度困擾甘肅。地膜覆蓋栽培為甘肅農業保住了水、保住了地、保住了肥，已成為農業增產增收的常規應用技術，未來在種植領域仍將發揮重要作用[9]。在其他替代產品和替代技術成熟前，地膜覆蓋技術在未來一段時期仍具有不可替代性[10]，因此，廢舊地膜的回收是未來農業實現可持續健康發展的關鍵點?；凇皬U舊地膜是可再生利用的資源”這一重要認識，社會越來越注重廢舊農膜的回收，遵循“地膜→殘膜→再生產品”的反饋式循環利用理念，全產業鏈開展回收和綜合利用[11]，并從技術層面提出了地膜減量化使用、機械化回收等積極應對措施[12]。甘肅在實踐探索中建立地膜回收機制，有效破解了地膜回收難題，實現了從“回收難”向“可回收”轉變，從制度體系層面為廢舊地膜殘留防控提供了有效路徑和有益經驗。

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