PPP項目銀行貸款融資困境分析及應對研究

鄔文瑾

摘 要：PPP模式在我國公共事業、基礎設施建設領域發展至今，經歷了高速發展時期，政府相繼出臺有關制度進行規范管理，目前，包括商業銀行在內的整體市場趨于冷靜，使PPP項目面臨融資來源收緊的壓力，本文通過分析PPP項目融資模式及其在目前發展中所面臨的困境，試圖找到可行的辦法，為融資提供建議和參考。

關鍵詞：PPP項目 ?融資困境 ?結構性改革

一、PPP融資模式

PPP模式，是指由政府授權政府平臺供公司，與社會民間資本共同成立合資項目公司，承辦公共事業、基礎設施建設項目。政府與項目公司簽訂特許經營權協議，項目公司融資，并以使用者收費，包括政府付費、政府補貼等，形成的現金流作為還款來源。PPP融資成為項目是否成功運行的關鍵關節，即在PPP項目的設計、建設、運營、維護、移交等各環節安排融資方案，實現項目的資金支持。融資的模式主要分為：

（一）股權融資

主要包括政府引導基金、私募股權基金以及信托、資管、險資等股權計劃，是投資人根據協議的規定，享受股權和項目公司利潤。

（二）債權融資

債權融資主要包括銀行貸款，信托、資管、險資等債權計劃，債券，融資租賃等模式。

以上模式的資金來源方，包括銀行、保險、信托等金融機構和私募基金等其他非金融機構。目前在眾多的融資模式中，銀行貸款仍是應用最為廣泛的一種主要形式。相關研究顯示，在已落地的PPP項目中，約有80%是通過銀行貸款來融資的。項目公司可以通過銀行授信、銀團貸款、流動資金貸款等方式獲得貸款。銀行貸款成本相對較低，期限靈活，尤其當PPP項目尚未形成資產時，需要通過項目公司的股東申請借款，再向PPP項目公司輸送資金。

二、PPP項目銀行貸款融資困境

PPP項目經營成本高，需要大量的資金投入，必然要求社會資本有雄厚的資金實力和良好的信用。PPP項目根據不同的行業和項目效益等因素，項目資本金占比要求在20%～35%不等，剩余巨大融資缺口。在實際操作中，銀行貸款的融資模式受到越來越多限制，項目公司股東獲取資金來源困難，究其原因，除銀行的內在因素制約外，外部的政策環境、市場條件等，都提高了貸款融資的困難。

（一）銀行自身的風險控制原因

（1）期限錯配。PPP項目一般建設周期長，長達20～30年，但銀行貸款期限相對較短，一般在10年左右，最長不會超過20年。

（2）PPP項目融資規模大、周期長，政策調整和市場環境的不確定性，都加大了項目風險。但由于其公共事業的性質，帶有公益性質，或受到政府定價的限制，項目利潤空間有限，盈利空間小。項目如果不足以覆蓋資本成本，將影響銀行貸款本金和利息的回收。

（3）項目所在地如果處于欠發達地區，金融機構數量有限，貸款能力受限制。如縣級地方上想通過PPP模式開展城市景觀改造項目，以招商引資，發展經濟。但受制于當地商業銀行數量不足，四大行分支行在當地融資能力有限，且受其銀行體系內整體的風險控制要求，使項目融資受阻。

（二）資管新規約束資金來源

2017年11月，國資委出臺《關于規范金融機構資產管理業務指導意見（意見征求稿）》，實質上對PPP資本金來源加大深度考察，對銀行理財資金投資PPP項目產生最直接約束。

（三）擔保體系不完善

銀行一般會要求借款人對PPP項目融資貸款增信。一種是通過社會資本增信，即連帶責任擔保或出具差額補足承諾函。PPP項目仍多由央企、國企承建，企業擔保仍是國有資本的或有負債，未能分散風險，PPP投資仍在體制內轉，這違背了PPP初衷。實際操作中，承建的央企、國企出于降低風險、控制杠桿率等原因，原則上不允許企業出具擔保或差額補足承諾。另一種則是政府增信，主要通過缺口補助。但地方政府已被要求不可再對PPP項目實行保底承諾。風險不能分擔，有限追索權貸款無法實現，社會資本的償債能力直接影響能否按時償付銀行貸款。

三、其他融資模式的可行性

我國PPP項目融資主要依托銀行貸款，但目前銀行貸款資金不斷收緊，融資難度加大。為解決這一困境，有關部門出臺文件規范PPP項目操作的同時，也相繼發布了鼓勵PPP項目資產證券化和債券融資落地的相關文件，拓寬了PPP項目的融資渠道。例如，2016年12月，國資委和中國證監會聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》（發改投資[2016]2698號），國資委印發《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發行指引》，鼓勵上市公司及其子公司發行PPP項目專項債券。就我國目前而言，可利用的資產證券化融資方式主要可分為：

（一）信貸資產支持證券

底層資產一般為PPP項目貸款或金融租賃債券，由商業銀行或金融租賃公司發行，如銀行轉出資產ABS產品，是盤活商業銀行資產的重要手段。這類證券專業化要求高，相對復雜，雖然國家出臺了相關鼓勵政策文件，但仍不完善，停留在通知、指引和條例，并未上升到法律、法規的高度。作為金融市場的創新產品，政策變化的不確定性必將產生重大影響。

（二）REITs類產品

REITs類證券化產品的投資周期較長，對于資金的期限匹配有較高的要求。國內一般以私募ABS出現，期限一般為“3+3+3+…”模式，每3年投資者有要求發行方回購的權利。REITs的收益主要源于運營期間的分紅收入，因此非常依賴項目的運營能力，適用于底層估值穩定、現金流有保證、相對成熟的傳統項目。

（三）應收賬款資產支持專項計劃

專項計劃以項目未來的應收賬款，即現金流作為底層資產，發行方向投資者發行資產支持證券獲取資金。應收賬款的期限一般較短，流動性好，但受企業經營活動影響最大。這里指的應收賬款是項目未來預期的收益權，不是金額、付款方及賬期均以確定的現時應收賬款。

根據我國《擔保法》、《物權法》、《應收賬款質押登記辦法》等相關法律辦法，PPP項目基于基礎設施、公共事業特許經營權形成的未來特許應收賬款，是依法可質押的財產權利，且根據必須在人民銀行征信中心應收賬款質押登記系統辦理質押登記，質權才能成立。

相比較前兩種方式，應收賬款資產支持專項計劃簡單，交易成本低，容易操作和理解。避免太過專業和復雜的組織架構設計，提高融資的可操作性。融資模式在很大程度上會影響合同談判，相對簡單快速的融資模式，能夠縮短談判進程。

但另一方面，未來應收賬款的價值具有明顯的不確定性，付款時間和付款金額全部基于預測，無法保障預測收益。例如杭州灣跨海大橋，由于測算的通車量與實際結果出現嚴重偏差，導致政府和社會投資各方出現嚴重虧損。

同時，主體可能受限，如合同中明確規定了，未來應收賬款是否可以質押，必須要提前獲得政府許可。目前，相關法律中規定可用來質押的未來應收賬款，未涵蓋PPP模式下的產業園區，特色小鎮、養老、醫療等模式。這些項目的收費權將無法在人行的應收賬款質押登記系統登記。

建設方不具備技術壁壘。由于市場變化迅速，技術迭代，導致項目失去競爭優勢，收益達不到預期，現金流不足以覆蓋融資成本。

以上這些因素都是利用這種融資模式時，需要考慮的因素，以衡量此模式下的收益是否能很好地覆蓋成本和帶來的風險。

四、政策建議

（一）完善PPP項目退出機制，提高社會資本參與意愿

PPP的持續健康發展必須要建立一個合理暢通的進入和退出機制。退出路徑的解決有助于激勵社會資本、商業銀行參與到PPP項目中。

（二）落實法律制度，融資模式的結構性改革

整合金融資源，發展資產證券化。豐富債權、股權投資等融資工具，改善融資渠道，同時也有助于協調社會資本投資的短期利益與PPP項目長周期之間的期限錯配。

（三）繼續完善相關配套和支撐的法律體系

應創建完整的政策體系，確保項目的收益與風險相當。推進公共服務領域價格改革，科學制定項目運營收費、補貼等定價機制，提高社會資本參與積極性和項目可融資性。

五、結束語

綜上所述，雖然近年來PPP項目由于融資問題趨冷，但在這個過程中，也規范、清理了部分風險高、不合規的項目。國家有關部門應繼續加快相關政策法規的研究，建立健全PPP項目全生命周期的制度配套，豐富融資渠道，保障資本退出，提高社會資本進入的意愿。

參考文獻：

[1]陳華，王曉.中國PPP融資模式存在問題及路徑優化研究[J].宏觀經濟研究，2018（03）：81-88.

[2]陳建國.新政策下PPP項目的融資困境及應對措施[J].中國市場，2019（08）：48+50.

[3]侯玉鳳.基于全過程的PPP資產證券化運作風險分析及評價[J].財會月刊，2018（17）：79-86.