劉雙舟：互聯網廣告監管需協同共治

羅江

“監管始終是為發展服務的，發展才是解決很多問題的根本途徑。”談到互聯網廣告的監管問題，劉雙舟態度鮮明。

作為國內知名法學專家，中央財經大學文化傳媒學院院長、法學教授劉雙舟深度見證了我國互聯網廣告的嬗變歷程并全程參與了相關立法工作，目前正在牽頭組織《互聯網廣告管理暫行辦法》的修訂。面對互聯網廣告領域日新月異的技術和模式迭代，他認為必須超越以往把廣告作為營銷手段的狹隘工具論視野，全方位構建一整套從認識論到方法論的框架體系來應對行業變革帶來的監管挑戰。這顯然不是某一個人或者某一個部門能夠單獨完成的，于是“協同共治”就成為劉雙舟把脈互聯網廣告監管態勢的又一關鍵詞。

高速發展中的行業 N維困境中的監管 ???

“這么多年持續追蹤中國廣告行業的發展，我手上有1986年到2018年這30多年行業發展的數據，從1986年的8.4個億到2018年的8000多億，整個廣告市場規模增長了近千倍。事實上的產業盤子可能比這8000億還大，因為類似電影植入廣告等都沒有納入現有統計口徑。比規模更重要的是廣告行業模式和市場結構的改變，這么多年，我們的立法執法實踐一直在跟進形勢。”劉雙舟說，“最初互聯網廣告作為一種新生事物出現時，是希望把它放到《廣告法》框架下進行監管的，從2004年開始修訂原《廣告法》到后來發現互聯網廣告在技術、形態和模式上與傳統廣告存在很大差異，在原有框架下無法涵蓋，因此不得不另起爐灶專門立法。”

他本人也全程參與了這一歷程。專門立法時，一開始是叫做《互聯網廣告監督管理辦法》，后來發現變動太快需要不斷調整修訂，所以改為《互聯網廣告管理暫行辦法》，目前，劉雙舟正在牽頭最新版的修訂工作。

2017年，互聯網廣告違法案例為14904件，占當年違法廣告構成比例近46%。2018年全國市場監管部門共查處違法互聯網廣告案件23102件，占廣告案件總數的55.9%，查辦互聯網廣告違法案件數量同比增長55%。正如上述數據所顯示，監管并未取得預期的效果。監管法規在復雜多變、迭代迅速的互聯網面前永遠跟不上節奏，也很難找到節奏。

劉雙舟教授介紹，互聯網廣告監管難題主要體現在以下五個方面：

一是發現難。由于互聯網廣告信息海量，發布便捷且形式多樣，違法廣告容易藏身其中，且隱蔽性強，變化快。盡管《廣告法》第四十九條規定“市場監督管理部門應當建立健全廣告監測制度，完善監測措施，及時發現和依法查處違法廣告行為”，但由于眾多互聯網新生代中小媒介不斷涌現，以及程序化購買和智能投放等操作層面的手段創新和海量數據處理量，客觀上無法實現對互聯網廣告全時段進行無遺漏的監管。

二是定性難。由于互聯網具有無限虛擬空間與無限鏈接的特性，互聯網網站、網頁及其他應用軟件等互聯網媒介上的信息是非常復雜的，既有商業廣告信息，也有大量的非廣告信息夾雜其中，廣告監管中需要對互聯網媒介上的信息屬性作分析認定。《互聯網廣告管理暫行辦法》第七條規定互聯網廣告必須標注出“廣告”標識，但是在企業自設網站或者借助第三方平臺網絡空間展示的內容中，以推銷商品或服務為目的的各種信息內容到底是否屬于商業廣告，是否要標注“廣告”標識，無論對企業還是對執法機關而言都是實務操作中的一個難點。此外，社交廣告也在不斷更新變化，從博客、微博、微信朋友圈到公眾號文章、短視頻等，這些載體中呈現的信息是否屬于商業廣告，目前也沒有定論。

三是取證難。互聯網廣告的實質為存儲于電子設備中的電子數據，具有發布快捷便利、極易被人篡改、偽造、破壞或毀滅的特征，借助一些高科技手段取證或到公證部門公證，可能因為執法成本高、程序復雜等因素而無法執行，取證難成為互聯網廣告案件查處工作難的主要原因。

四是找人難。對于傳統廣告的廣告主、廣告經營者、廣告發布者等廣告主體，《廣告法》都有明確的規定，并能夠有針對性地采取相應的監管措施。然而由于互聯網極大地簡化、整合了制作、經營、發布廣告等行為，加之現在的精準推送技術，使得互聯網廣告中的主體邊界變得模糊，各方的權利義務關系和法律責任也變得更為復雜，導致執法人員難以對廣告主體進行認定，執法工作難以開展。

五是管轄難。《互聯網廣告管理暫行辦法》中規定對互聯網廣告違法行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商部門管轄，廣告發布者所在地工商部門管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商部門處理。但這一規定導致了各地區處理互聯網廣告違法案件數量的不平衡，百度系所在的北京、阿里系所在的杭州、騰訊系所在的深圳等地成為全國互聯網廣告違法案件處理的重鎮，工作量極大。

“協同共治”成為核心詞

2004年《廣告法》修訂剛開始的時候，互聯網廣告還處于門戶網站時代，“當時的互聯網廣告和電視廣告沒有太大區別，只不過是換了個顯示器而已”，劉雙舟回顧說。伴隨互聯網行業模式的迭代，各種新的互聯網違規廣告形式層出不窮，問題日益暴露。

單純以政府有關部門作為監管主體顯然難以應對互聯網廣告產業盤子和海量數據的迅猛增長。劉雙舟認為，有效監管必須把社會的、技術的力量涵納進來。監管部門固然要管，但要真正管得住，還要依靠社會的力量，建立共治的模式。除了消費者投訴、廣告主自律、行業協會監督之外，更重要的是要和平臺共同治理。作為互聯網廣告發展的重要推動力量，平臺不僅擁有更前沿的技術、更豐富的數據資源，而且也是平臺規則的直接設定者。“要充分發揮平臺制定規則的能動性優勢，把規則制定完善好了，監管相應也就輕松了。”

在他看來，互聯網廣告并非一座“孤島”，其他外部產業行業依托互聯網平臺與廣告的結合日益緊密，廣告監管必須與行業自身的監管協同起來才能取得最優效果。“比如去年以來持續暴雷的P2P行業，其行業監管主要是由銀監會負責，如果P2P平臺主體資質合規，發布了相關產品信息，結果平臺運營出了問題傷害到投資者權益，誰來負責？教育行業同樣存在類似問題。未來完善多部門協同機制，由主要負責互聯網廣告監管的國家市場監督管理總局與垂直領域的監管部門聯手強化監管是大勢所趨。”

此外，有效的監管要善用技術本身的力量，以監測為監管賦能。由于互聯網廣告發布便捷化、形式多樣化，并且在現在的精準投放方式下，違法廣告更容易藏身其中，隱蔽性強，傳統的監管手段難以發現如此量大面廣的互聯網違法廣告，因此必須用互聯網的手段來對互聯網廣告進行治理。自2017年9月1日，全國互聯網廣告監測中心正式啟動，目前已實現對全國46個副省級以上行政區劃的1004家重點網站及4家廣告聯盟和電商平臺廣告數據的監測，這不僅提高了互聯網廣告的監管效率，也對違法行為具有很大的震懾作用。

發展是化解困境的根本手段

在談到互聯網廣告的監管優化時，劉雙舟一再強調，“發展才是解決問題的真正途徑”。行業高速發展必然暴露出一系列問題，面對新生問題與有效監管之間的沖突時，應該始終把發展放在第一位，當下面臨的很多問題，都可能只是因為發展不平衡不充分帶來的階段性問題，面對這些問題應該始終采取開放包容的態度實施審慎監管，避免一棒子打死。隨著技術的演進，新的模式本身很可能將過去產生的違法違規現象迭代化解，比如之前PC互聯時代的廣告擾民問題在現在的移動互聯廣告中已經很少發生。

從2003年接觸互聯網廣告到現在，劉雙舟教授作為互聯網廣告的深度觀察者一直筆耕不輟，還通過微信公眾號和網絡直播平臺對新《廣告法》進行普法宣講。

以監管促進發展，以發展化解問題，這是劉雙舟教授對于互聯網廣告監管的理念。他認為每個階段的監管執法都面臨著不同的焦點問題和監管難度，放到經濟社會數字化轉型的整體大視野下看，數字經濟時代信息從獲取、理解、整合到評價、交流的整個過程都與過去呈現出很大不同，使用數字資源的數字素養成為了一項重要的能力。這不僅對互聯網廣告的生產者和消費者提出了數字素養的要求，同時也要求互聯網廣告監管者在數字素養方面不斷提升，與時俱進更新相應的思維和能力。

面對未來產業變革和行業監管的趨勢，中央財經大學廣告專業的人才培養模式也在持續地優化調整中，劉雙舟期待未來與業界深化交流合作和人才培養機制，為社會輸送更多既擅長業務技能也深諳監管治理的復合型人才。