我國政府性基金透明化治理的制度需求和法治構建

閆 海,王 洋

(1.遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110136; 2.遼寧大學 國家治理與法治研究中心,遼寧 沈陽 110136)

政府性基金乃是政府及其所屬部門依法律、行政法規在一定期限內向特定對象征收的專門用于實現特定經濟社會政策目的的財政資金。[1]2014年《預算法》修正，政府性基金預算成為四類預算之一，2018年全國政府性基金預算收入75 405億元，較之2017年同比增長22.6%，達到一般公共預算收入40%以上的水平(1)國庫司：《2018年財政收支情況》，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html，2019年1月24日訪問。,其對于我國財政收入體系的重要性不言而喻，但政府性基金法治化程度尚不能與其重要性相匹配。毋庸置疑，政府性基金的法治薄弱造成基金項目幾度泛濫，成為不當聚斂收入和非理性開支的手段，以致作為財政工具的政府性基金受到嚴重的污名化。政府性基金法治構建的首要任務乃是明確其制度需求，而公開透明作為法的外在品德和一項重要的善治工具，應當成為貫穿政府性基金全過程法治構建的一項重要內容。

一、我國政府性基金透明化治理的制度需求

公開透明被認為是法律的基本特征或法律的美德，在一定程度上可以理解為，一項法律規范被眾所周知，“就像人們能夠輕易透過干凈的玻璃看清事物一樣”。[2]20世紀90年代以來，國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織、國際預算合作組織、世界銀行等國際組織普遍關注和推動以提高財政透明度為主題的“財政管理改革”。1986年國際貨幣經濟組織理事會通過的《財政透明度良好做法守則——原則宣言》及其之后發布的《財政透明度手冊》等解釋性文件，不僅指出財政透明化是實現政府優良管理和經濟良好運行的關鍵，還明確提出評價財政透明度的四大原則，即政府作用和責任的澄清；公眾獲得信息的難易程度；預算編制、執行和報告的公開；對真實性的擔保。[3]從財政法定目標出發的明確透明法律體系建設，以及從財政民主目標出發的公開多元參與機制設計，構成了我國政府性基金透明化治理的制度需求。

(一)基于財政法定需求的政府性基金透明化治理

政府性基金法治構建的基本前提是由無法律約束狀態向有法可依狀態的轉變，即解決政府性經濟的“法制”問題。財政法定要求一國應當構建科學、完善的財政法律體系，一切財政行為均應依照法律規定或取得立法機關的授權。我國政府性基金法治運行有賴于一個提綱挈領、總分結合的法律體系，其法律結構及其執行不應當過于復雜，須符合公開透明、權責清晰的要求。

目前，我國政府性基金尚無全國人大及其常委會的專門立法，除了《預算法》第5、9、28、46條較為抽象的規定外，其法律規范體系的基礎僅為2010年財政部印發的《政府性基金管理暫行辦法》，具體基金項目的法律依據則更多散見于相關部委的通知、決定等規范性文件。以道路交通事故社會救助基金為例，其相關的法律依據包括《道路交通安全法》、《侵權責任法》兩部法律，國務院頒布的《道路交通安全法實施條例》、《機動車交通事故責任強制保險條例》，以及由財政部、原保監會、公安部、原衛生部和原農業部制定的《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》，此試行辦法又授權省市級地方政府制定管理辦法和實施細則，以致道路交通事故社會救助基金的法律文件龐大復雜，其中不乏缺漏、沖突之處。[4]此外，諸如小型水庫移民扶助金、鐵路建設基金等9項政府性基金的設立依據僅為法律效力級別較低的國務院紅頭文件，完全游離于立法體系之外。

淵源多樣、條塊分割的行政部門管理體制，加之往往采取附加或提取的征收方式，公民、法人等繳納對象難以直接獲得相關信息，我國政府性基金透明度大打折扣。因此，透明化治理應當成為推動我國政府性基金法律體系化、科學化的基礎，是其法治建設中不可或缺的任務。以透明化治理為重點內容的政府性基金法治構建，應當對現有政府性基金的法律規范予以全面清理，剔除其中非正式的法律淵源，限定保留《政府性基金管理辦法》第2條規定的法律和行政法規兩類正式法律淵源，并且構筑金字塔式的法律規范效力層級，形成條分縷析的法律規范體系。

(二)基于財政民主需求的政府性基金透明化治理

20世紀30年代，為復興美國經濟，羅斯福新政在諸多領域設立權力廣泛的規制機構，出臺了眾多改革措施。同時，為制衡日益膨脹的行政權，除了傳統權力制約權力的司法審查之外，美國強調增強政府信息的可獲得性，對政府的行為、行為能力和行為意愿保持一定程度公開性和透明度，形成公眾知情權、公眾參與為核心的透明化治理。[5]信息技術革命帶來的公眾知情權變革，以及金融、環境、食品、醫療等危機事件，共同推動透明化治理在各國法律體系內的形成和發展。20世紀90年代，為減少非關稅壁壘，保護境外投資及其便利化，透明度原則被納入WTO法律規則體系，成為對成員國國內法律規范的原則性紀律要求。質言之，國家職能越傾向多元化服務，或者國家干預經濟、社會的范圍越廣泛，具有民主屬性的透明化治理需求便更為強烈。

社會公眾有權通過一定程序和方式參與、決定或監督重大財政事項是財政民主的基本要求。[6]政府性基金可以視為國家對某些特殊群體私人財產的特別干預，目的在于促進此類群體的整體性福利或者為其提供特殊的公共服務。根據財政民主的需求，國家依據代議機關所制定法律征收各類政府性基金，亦有義務向社會公眾提供信息，為實現對此項財政工具的監督提供基礎，以確保征收的必要性、科學性、合理性。換言之，政府性基金法治構建應當通過透明化治理的民主功能，以強化政府性基金的正當性和可監督性。鑒于政府性基金“?？顚Ｓ谩钡奶攸c，更緊密的利益關聯性強化了征收主體與繳納對象之間直接的征繳法律關系，后者因而具有較為強烈的權利保護意識和動力，而其在政府性基金的信息公開透明基礎之上才能有效地維護自身財產權益和追求公共財產正當性。

相較稅收收入的種類和稅率穩定性，我國政府性基金具有鮮明的政策或行政色彩，其設立目的是支持特定的公共基礎設施建設和公共事業發展，為了因應政策目標的實現或變動，法定項目須及時調整乃至取消，其程序上因而存在“立法設立”和“審批開征”兩個階段，但后者往往僅依據財政部所下發的通知，甚至在實踐中財政部還授權地方政府決定某些項目的免征、停征和減征。此外，因為政府性基金項目的內容差異較大，往往由相應政府職能部門負責征管，采取稅費附加方式征收，有些委托于公用企業代為征收。政府性基金法治構建的財政民主不能局限于傳統的“法律保留”或“強化人大監督”，應當根據其動態靈活的政策性和行政性特點，以政府性基金設立、征管和支出諸環節透明化治理為路徑，保障征收對象的知情權，探索政府性基金民主監督、參與的切實可行的新機制。

二、構建政府性基金設立透明化治理的參與機制

相較稅收“一稅一法”的立法模式，政府性基金更宜采取“授權立法——立法監督”的模式，既保證法律依據的穩定性，又滿足靈活性的需求。首先由全國人大及其常委會制定法律作為政府性基金的設立依據，再由此法律授權的國務院或其所屬部門制定政府性基金項目的行政法規或部門規章，最后全國人大常委會予以備案審查。就權力運作視角而言，全國人大及其常委會行使政府性基金設立、授權立法和備案審查等職權，國務院及其所屬部門行使行政立法權制定具體規則，而雙方基于此項程序進行的相關政府性基金項目、范圍、期限等系列問題的協商，構成憲法體制內的透明化。但是，政府性基金涵蓋基礎設施、文化產業、環境和自然資源保護等諸多領域，每個領域尚包括一些具體項目，即便相關主體履行一定立法的解釋和說明義務，但“隔行如隔山”，專業性知識仍會造成全國人大及其常委會有效行使政府性基金授權立法和立法監督職權的障礙。申言之，在憲法體制內，全國人大及其常委會和行政部門之間圍繞授權立法的雙向互動，不足以實現制約、監督的目標，因此應當基于透明化治理的思路，引入專家和利益主體參與政府性基金的設立，以實現更廣泛的、憲法體制外的監督。

《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》均規定了專家咨詢，即當法律草案專業性較強、存在重大分歧意見或所涉利益關系重大，在草案咨詢的環節應當“聽取有關專家意見”。雖然廣泛存在于我國立法和行政決策實踐的“專家咨詢”能夠保障立法的科學性，展現立法的民主公開性，但尚未形成較為明確的專家咨詢機制。政府性基金的專業性決定了專家咨詢對于全國人大及其常委會行使立法授權和立法監督的必要性，加之專家咨詢作為第三方參與立法所彰顯的民主公開性，因此專家咨詢機制應當是政府性基金設立透明化治理的重點內容。我國應當根據不同政府性基金項目的特點，在一般性立法咨詢環節明確要求相關領域的專家參與。在現代法治國家，立法和行政決策面臨平衡專家意見的專業權威性和社會公眾意見的民主性問題時，尚須聽取利益主體的意見。申言之，在我國政府性基金設立環節應當吸納繳納對象參與立法程序，由政府和繳納對象代表基于各自立場展開爭議，全國人大及其常委會充當政府和繳納對象之間的利益協調者和裁斷者角色，判斷某項“公共基礎設施建設和公共事業發展”是否具有特定的群體利益，是否應當設立專項公共財產；抑或仍屬于公共利益，而維持從一般公共預算中支出。

三、完善政府性基金開征透明化治理的審批和清單管理

(一)改進政府性基金開征的審批管理

與稅收的相對穩定性和持續性不同，依據法律設立的政府性基金項目是否發生征收效力，還取決于征收主體能否取得財政部乃至國務院的批準。依據《政府性基金管理暫行辦法》第11條規定，“法律、行政法規和中共中央、國務院文件沒有明確規定征收政府性基金的，一律不予審批”；第12條規定，“法律、行政法規和中共中央、國務院文件明確規定征收政府性基金，但沒有明確規定征收對象、范圍和標準等內容”，根據相應的程序分別由財政部審批或國務院批準；第32條規定，“對未按本辦法規定的審批程序批準，自行設立政府性基金項目，或者改變政府性基金征收對象、范圍、標準和期限的，財政部應當會同有關部門予以糾正，公民、法人和其他組織有權拒絕繳納并向財政部舉報。”因此，政府性基金審批管理的信息公開程度和流動性是政府性基金透明化治理的關鍵環節。

基于政府性基金開征透明化治理的要求，基金開征審批應當從行政體系內部的信息流動走向外部公開。目前，政府性基金開征采取行政系統內部化審批流程，以致申請文件和是否批準的法律依據、理由等信息僅在申請主體、財政部或國務院之間傳遞，未向社會公開。依據《政府性基金管理暫行辦法》第13條規定，“征收政府性基金的申請文件應當包括下列內容：政府性基金項目名稱、征收目的和依據、征收機構、征收對象、征收范圍、征收標準、征收方式、資金用途、使用票據、使用單位、執行期限等，并說明有關理由。同時，還應當提交有關征收政府性基金的法律、行政法規和中共中央、國務院文件依據，以及國務院或財政部認為應當提交的其他相關數據和資料?！币虼?，上述信息的公開將成為政府性基金運行的外部監督和權利維護的主要信息源。此外，基金開征的內部審批還可以引入聽證，通過聽證實現政府性基金開征透明化治理，方便繳納對象了解有關的公共基礎設施建設和公共事業發展，征收主體亦可以廣泛了解民意，確保征收范圍、數額和時限設計的合理性。

(二)健全政府性基金開征的清單管理

黨的十八大以來，我國在行政管理和經濟管理體制改革中積極推行政府權力和責任清單、市場準入負面清單，清單管理已成為國家治理體系和治理能力現代化的一項善治工具，發揮著明確政府在治理過程中與市場、社會各自分工行動的邊界作用。[7]政府性基金作為一項包含項目繁多且調整靈活的財政工具，不僅應當以法律授權得以公開，還應當以更嚴格的清單形式及時向社會公開，以增強其在開征環節的形式正當性。在我國，廣義上的政府性基金開征清單包括以下兩個：(1)依據《政府性基金管理暫行辦法》第9條規定，財政部每年向社會公布的“全國政府性基金項目目錄”；(2)依據《預算法》第9條第2款，政府性基金預算根據基金項目收入情況和實際支出需要，而在相關預決算文件中編制的基金項目。兩個清單上的具體項目均由財政部規定，但存在交叉、重疊的現象?！叭珖曰痦椖磕夸洝被痉稀墩曰鸸芾頃盒修k法》第2條對政府性基金預算的法定范疇，即兼具“支持特定公共基礎設施和公共事業發展”和“?？顚Ｓ谩眱蓚€屬性；政府性基金預算項目則主要基于預算管理角度，將“政府認可”且具備“專款專用”的財政資金納入其中。因此，“全國政府性基金目錄”更符合清單管理的要求，構成政府性基金開征的形式要件?！叭珖曰鹉夸浨鍐巍蹦壳耙呀洺蔀檎曰痖_征透明化治理的重要內容，但既有的“全國政府性基金目錄清單”只是簡明扼要地列明政府性基金的項目名稱、政策依據和資金管理方式，尚缺乏對繳納要件的明確列示。政府性基金的征繳要件是征收主體行使權力和繳納對象履行義務的基本條件。目前，在各類政府性基金項目繁雜、“令出多門”的情況下，“全國政府性基金目錄清單”應當以簡潔方式對各類政府性基金的征繳要件予以集中公示，基金征管機構和使用部門的職權和責任以清單方式向社會公眾公開，社會公眾作為潛在繳納對象得以明確自身的繳納義務。

現代的責任政府不僅應當獲得法律的明確授權，還負有對其行為向公眾予以解釋和說明的義務。質言之，政府性基金開征透明化治理不僅要求以清單方式單向度為征繳主體提供清晰指引，還應當推進清單管理雙向交流的實質化運作，即對“全國政府性基金目錄清單”的任何調整，均應當向社會公眾闡明理由。例如，2017年財政部出臺《關于取消、調整部分政府性基金有關政策的通知》(財稅[2017]18號)，取消了城市公用事業附加和新型墻體材料專項基金，調整殘疾人就業保障金征收政策，并授權地方政府在“十三五”期間自主決定免征、停征或減征地方水利建設基金、地方水庫移民扶持基金。但是，對于三類全國政府性基金項目做出重大調整的解釋僅是“為切實減輕企業負擔，促進實體經濟發展”，以致社會公眾無法真正了解上述調整背后的原因及其影響，對調整行為不能形成有效的約束力。既然有關部門對于政府性基金項目的調整決策經由廣泛的專家論證和評估考量，倘若不涉及國家秘密，不妨更為詳盡地闡述有關政府性基金調整的正當理由，通過透明化治理以回應社會公眾的關切。

四、強化政府性基金運行透明化治理的預算公開管理

經由立法設立、行政審批和清單管理等，政府性基金進入運行環節，法治構建的要點轉向政府性基金的形成和再分配是否合法、適度，能否實現其專款專用屬性。因此，確保政府性基金運行征收主體和繳納對象之間的信息平衡，實現運行信息的充分、有效傳遞，可以有效約束和制約財政機會主義。[8]2007年《政府信息公開條例》第10條第4項將財政預算、決算報告作為政府主動公開信息的重點內容。2014年修正《預算法》第1條開宗明義，“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”，預算公開作為控制政府預算行為的基本方法，既是實現有效監督和制約的必要前提，又是驅使預算權走向規范化的重要手段?！额A算法》第14條關于預算公開主體、內容和程序等規定為我國公開預算信息提供了直接的法律依據，預算公開走上常態化、法定化軌道，但相關法律依據仍較為籠統，導致我國財政透明度較低，信息披露大而化之，省際差距較大。[9]因此，我國可以政府性基金預算公開范圍、標準、載體和責任四個方面法治建構為重點，開展政府性基金預算運行的透明化治理。

首先，明確政府性基金預算公開的范圍，嚴格規定不予公開的程序?！墩畔⒐_條例》第8條和《預算法》第14條第4款均在確立公開原則的同時明確了國家秘密的除外條款，其正當性涉及國家秘密的預算信息不宜向社會公眾公開，此亦世界各國的通行做法。但是，《預算法》等缺乏對國家秘密范圍的清晰界定，以致遭到政府部門或地方政府濫用，成為拒絕公開預算信息的“擋箭牌”，一定程度造成預算公開的隨意性。與一般性公共預算的統籌統支不同，政府性基金的設立、征收和運行均指向特定的公共領域和群體，鑒于公共基礎設施和公共事業本身具有向社會公眾公開的屬性，政府性基金預算因此基本上不存在不宜公開的國家秘密，對其應當適用更加嚴格的公開原則。申言之，倘若有關部門以國家秘密為由拒絕公開的，應當明確公布相關信息屬于具體何種不予公開的法定事項，不得適用“除外文件”理由，即以相關文件“不存在”為理由拒絕公開。

其次，制定統一、規范的政府性基金公開標準，增強相關信息的可獲知性。預算公開標準是否統一、詳細，是政府性基金預算公開能否傳遞有效信息的形式要求，亦是監督政府性基金預算合理使用的前提。依據《預算法》第9、46條規定，政府性基金預算按基金項目編制，做到以收定支，按其功能分類應當編列到項，但對其公開格式、口徑等不存在統一標準，以致不同預算文件公開的數據缺乏可比性和準確性。因此，財政部應當統一預算公開格式、口徑，明確要求用于具體工程項目、政府采購活動的政府性基金預算支出事項具備可行性，以督促基金使用部門合理支出。此外，政府性基金預算公開標準化應當以社會公眾的易懂性為目標。《預算法》修改，實現預算公開原則從“向人大公開”到“向社會公眾公開”的巨大轉變，但信息表達效果尚不盡如人意，政府性基金預決算表、預決算說明及其預算報告有關內容普遍存在數字形式主義的問題，各項目收支數字、增減比例及項目對應領域發展的簡單描述，無法反映政府性基金項目的實際運行情況。因此，政府性基金預算公開尚須強化基金使用部門、財政部門的說明義務，應當以社會公眾尤其基金繳納和使用對象能夠充分理解有關信息為目標，以文字說明、可視化圖表等多種形式表達各類政府性基金項目的收支信息，增加繳納和使用對象感興趣的信息，以引導其參與預算信息的交流和互動，從而實現政府性基金預算透明化治理在政府與社會溝通中的橋梁作用。

再次，運用大數據和數字化平臺，發展動態化、便利化的政府性基金公開載體。政府性基金預算的有效公開不僅需要具備標準化和易懂性，還應當便于社會公眾獲得，符合便利化和及時性的要求。目前，社會公眾獲取政府性基金預算信息的主要途徑是財政部和地方政府網站，但載體滯后、缺乏便民性問題廣泛存在。例如，有的省市網站僅設置一個層次欄目，不能分類別予以細項公開，不利于幫助查閱者清晰、系統地了解具體信息。此外，繳納對象對政府性基金運行的監督還有賴于能否及時獲得有關信息，但現行年度預算信息公開模式無法符合此項要求，存在較為嚴重的時滯問題。根據政府性基金“以收定支”的運行特征，以及基金用于數量較為有限的公共基礎設施建設和公共事業發展，所以基金收支數據呈現較為有限的動態變化，較之一般公共預算，政府性基金預算執行信息適合實時、持續地公開，可以由各級政府及其財政部門依托大數據、移動互聯網等現代信息長期化、便利化地向公眾傳遞。

最后，建設多元預算公開問責機制，強化主動公開的意識。我國預算公開質量不高、消極被動，其思想根源是各級政府、財政部門和基金使用部門等責任主體缺乏主動公開意識；其制度根源是問責機制不健全，以致我國人大、上級行政部門和審計部門等問責主體未能充分發揮監督和制約功能。因而，強化政府性基金運行透明化治理應當明確各級政府、財政部門和基金使用部門對問責主體的預算公開責任和說明義務：(1)向同級人大負責；(2)向行政體制內部的上級財政主管部門和本級政府行政首長負責；(3)向審計部門負責。各類問責主體應當定期評估各類政府性基金運行領域的發展問題，并向責任主體質詢基金使用情況和績效，尤其對突發社會公共事件，及時啟動事后問責程序，以迫使責任主體在事前更加主動地披露政府性基金運行信息，從而減少信息不對稱帶來的問責風險。此外，違反政府性基金預算公開的行為廣泛地侵害繳納對象的知情權，應當以維護繳納對象對國家財政實行民主管理的角度，設置一個以保護繳納對象基本權為目的的主觀訴訟制度。[10]因此，我國應當建立以政府性基金預算公開為訴求的公益訴訟機制，規定諸如舉證責任倒置等鼓勵訴訟問責的具體規則。

五、結 語

近年來，我國政府性基金法治建設雖然取得了較大進展，但仍然是財政法治的薄弱領域，亟待推進以透明化治理為核心的政府性基金法治構建。政府性基金設立、開征、運行等透明化治理的法治構建尚屬于中觀層面的探索；就宏觀層面而言，政府性基金在內的財政法治建設不是孤立的、體系內的制度調適，其與經濟法、行政法乃至憲法等法律體系變革彼此相關交叉，須與一國法律體系和全社會法治意識配合協調；就微觀層面而言，各類政府性基金項目分散在不同法律文件之中，所涉領域的運作規律各不相同，對其透明化治理的適用方式、程度應當有所區別。總之，以透明化治理為指導原則，將政府性基金作為我國財政法治構建的重要對象，以實現我國財政法定、民主和可持續發展的目標，進而構建合作、良性的財政文化。