社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效問(wèn)題研究

劉國(guó)良

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題導(dǎo)出

2018年7月20日，國(guó)稅地稅征管體制發(fā)生新的調(diào)整，實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。為提高社會(huì)保險(xiǎn)資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，并明確自2019年起，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。方案一經(jīng)公布，引發(fā)了一系列問(wèn)題，其中一個(gè)最為引人注目的就是社保費(fèi)的追繳期問(wèn)題。(1)比如“2018年8月20日，江蘇省常州地方稅務(wù)局向江蘇省常州市新北區(qū)人民法院申請(qǐng)對(duì)裕華玻璃公司強(qiáng)制執(zhí)行2007年12月至2017年11月期間欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)合計(jì)201萬(wàn)元” 。參見(jiàn)(2018)蘇0411行審124號(hào)。該案一經(jīng)公布就立刻引發(fā)輿論高度關(guān)注。新形勢(shì)下此問(wèn)題之所以引發(fā)高度關(guān)注，原因主要在于稅務(wù)部門(mén)掌握企業(yè)和個(gè)人收入信息，特別是社保費(fèi)進(jìn)入金稅三期系統(tǒng)后，漏繳、欠繳社保的行為將無(wú)處遁形。[1]之后，國(guó)務(wù)院緊急發(fā)聲對(duì)各地追繳企業(yè)歷史欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的工作進(jìn)行規(guī)制(2)李克強(qiáng)總理在9月18日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)“在機(jī)構(gòu)改革中確保社保費(fèi)現(xiàn)有征收政策穩(wěn)定，嚴(yán)禁自行對(duì)企業(yè)歷史欠費(fèi)進(jìn)行集中清繳”；國(guó)家稅務(wù)總局等四部委負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)也強(qiáng)調(diào)“要遵循弄清接好歷史欠費(fèi)賬目、不自行組織開(kāi)展清欠工作的原則，穩(wěn)妥處理好歷史欠費(fèi)問(wèn)題”；“不得自行組織開(kāi)展以前年度的欠費(fèi)清查”。，在一定程度上降低了企業(yè)的擔(dān)憂和對(duì)經(jīng)濟(jì)有可能引發(fā)的動(dòng)蕩。不過(guò)，這似乎不排除勞動(dòng)者個(gè)人投訴舉報(bào)之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)別企業(yè)所展開(kāi)的單獨(dú)追繳。同時(shí)在國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知( 國(guó)發(fā)〔2018〕18號(hào))的要求下，地方加強(qiáng)征收的沖動(dòng)更是不可抑制。(3)原因主要有以下幾點(diǎn)：1.按照各省份職工平均工資而非平均繳費(fèi)基數(shù)作為重要參數(shù)，倒逼地方加強(qiáng)繳費(fèi)基數(shù)征管;2.在職應(yīng)參保人數(shù)作為計(jì)算上解額的基數(shù)而非實(shí)際參保人數(shù)，倒逼地方加強(qiáng)社保參保擴(kuò)面征繳；3.各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口由地方政府承擔(dān)，會(huì)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收支不抵的省份，率先加大征繳力度。[2]而2018年12月24日，國(guó)家稅務(wù)總局山西省稅務(wù)局、湖北省稅務(wù)局網(wǎng)站已經(jīng)發(fā)布的公告中均明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)交由稅務(wù)部門(mén)征收，但對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)移交事宜卻只字未提。2019年3月6日，西安市則率先規(guī)定以2019年3月為限，之前欠費(fèi)繼續(xù)由各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，之后企業(yè)職工社保費(fèi)統(tǒng)一移交稅務(wù)部門(mén)征收。

社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)的調(diào)整一波三折，其背后體現(xiàn)的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何處理欠繳社保費(fèi)的問(wèn)題。而“追繳企業(yè)歷史欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”并非完全是一個(gè)新的問(wèn)題(4)比如在此輪改革之前，2016年11月16日，老河口市地稅局就已經(jīng)對(duì)老河口風(fēng)尚工貿(mào)有限公司追繳了自2000年1月1日至2016年21月31日期間欠繳社保費(fèi)123 167.52元。參見(jiàn)(2017)鄂0682行審102號(hào)。，當(dāng)下之所以如此引人注目只不過(guò)是基于此次機(jī)構(gòu)改革的襯托而已。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳時(shí)效能否適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條或《行政處罰法》第29條的規(guī)定？如果不能適用，有無(wú)適用時(shí)效的必要性？在正式立法出臺(tái)之前如何從法律層面解決？將來(lái)立法如何對(duì)具體時(shí)效制度進(jìn)行構(gòu)建？對(duì)于這些問(wèn)題，目前學(xué)界少有涉及(5)對(duì)該問(wèn)題，筆者從中國(guó)知網(wǎng)上僅檢索到5篇文章，但就時(shí)效展開(kāi)具體探討的只有2篇，而且均為實(shí)務(wù)界人士，可見(jiàn)學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題尚未給出正面回應(yīng)。，而執(zhí)法與司法實(shí)踐也一直存在爭(zhēng)議。

基于此，本文將圍繞社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效的適用與構(gòu)建問(wèn)題展開(kāi)具體論述。

二、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效制度的現(xiàn)狀及后果

(一)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效制度的現(xiàn)狀

《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法的不明確導(dǎo)致執(zhí)法、司法混亂。《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)如何處理用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)效問(wèn)題只字未提，《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第29條(6)《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第29條，“2011年7月1日后對(duì)用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的處理，按照社會(huì)保險(xiǎn)法和本規(guī)定執(zhí)行；對(duì)2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，按照國(guó)家和地方人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。雖然作出了一定的規(guī)定，但是缺乏可執(zhí)行性，由此導(dǎo)致執(zhí)法和司法實(shí)踐大致呈現(xiàn)出了兩種態(tài)勢(shì)：

一種認(rèn)為對(duì)于社保費(fèi)的追繳應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的執(zhí)法時(shí)效。地方勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐一般按照該規(guī)定進(jìn)行追繳和處罰，絕大部分法院也認(rèn)為應(yīng)該遵照此條例，比如(2015)深中法行終字第564號(hào)、(2015)城中行初字第8號(hào)、(2016)粵03行終262號(hào)、(2016)粵19行終88號(hào)、(2017)冀01行終269號(hào)等。同時(shí)，還有法院認(rèn)為“責(zé)令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時(shí)效的規(guī)定”，比如(2017)粵20行終390號(hào)。

另外一種則認(rèn)為對(duì)于社保費(fèi)的追繳不應(yīng)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的執(zhí)法時(shí)效。原因主要在于該條規(guī)定是針對(duì)勞動(dòng)保障部門(mén)對(duì)用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的監(jiān)察行為而言，其他主體不應(yīng)適用。比如地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳歷史欠費(fèi)往往認(rèn)為沒(méi)有追訴期的限制。人力資源社會(huì)保障部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第5063號(hào)建議的答復(fù)中，就認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接到超過(guò)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條第一款2年的追訴期投訴后，一般也按程序進(jìn)行受理。對(duì)能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業(yè)職工臨近退休時(shí)要求企業(yè)足額補(bǔ)繳欠費(fèi)的問(wèn)題發(fā)生。(2017)粵20行終390號(hào)案中，地稅大企業(yè)局就認(rèn)為勞動(dòng)行政部門(mén)的查處行為與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳行為是相互獨(dú)立的，受不同的法律部門(mén)規(guī)制和約束，因此不適用此條例規(guī)定。

(二)追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)效不明導(dǎo)致的后果

《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法本身的不明確，導(dǎo)致各地法律適用依據(jù)的不統(tǒng)一，使得全國(guó)各地在社保費(fèi)追繳時(shí)效的處理上呈現(xiàn)出“同案不同判”的情形，進(jìn)而嚴(yán)重影響了法律秩序的統(tǒng)一和執(zhí)法、司法的公正。社保費(fèi)追繳缺乏明確的時(shí)效限制，使得社保費(fèi)征繳法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)，既不利于行政相對(duì)人主要是用人單位經(jīng)濟(jì)生活的長(zhǎng)期安排，影響正常的經(jīng)濟(jì)生活秩序，也為征收機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法創(chuàng)造了空間，極有可能造成公權(quán)力的濫用，違背平等對(duì)待原則，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法和司法腐敗。同時(shí)，受制于“權(quán)責(zé)一體”的要求，沒(méi)有時(shí)效限制，征收機(jī)關(guān)進(jìn)行無(wú)限期追繳極大地提高了行政執(zhí)法成本，浪費(fèi)了行政資源，有違行政比例原則和行政效率原則。

三、現(xiàn)狀質(zhì)疑： 社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳適用2年時(shí)效

(一)社保費(fèi)追繳繼續(xù)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條之質(zhì)疑

《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效前，社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)追繳社保費(fèi)應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第6條和13條的規(guī)定，社保費(fèi)既可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收也可以由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，但是，追繳社保費(fèi)即責(zé)令相關(guān)用人單位限期繳納和補(bǔ)足的權(quán)力只有勞動(dòng)保障行政部門(mén)和稅務(wù)機(jī)關(guān)享有，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不享有此權(quán)力。實(shí)踐中勞動(dòng)保障行政部門(mén)有時(shí)會(huì)委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使該權(quán)力。隨著《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》的制定實(shí)施，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)原來(lái)通過(guò)“行政委托獲得的檢查、調(diào)查的權(quán)力”(7)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第20 條。轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)該部門(mén)規(guī)章授權(quán)獲得的對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況進(jìn)行核查的權(quán)力。同時(shí)，通過(guò)該部門(mén)規(guī)章授權(quán)還獲得了“責(zé)令被稽核對(duì)象改正的權(quán)力”。(8)《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第11條。從《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的“立法目的”(9)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第1條。和條例本身的內(nèi)容來(lái)看，勞動(dòng)保障行政部門(mén)依法監(jiān)察用人單位參加和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)容，可以看作是對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第三章——?jiǎng)趧?dòng)保障行政部門(mén)監(jiān)督檢查用人單位繳費(fèi)內(nèi)容的具體化。依據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第18條的規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門(mén)有權(quán)根據(jù)調(diào)查、檢查結(jié)果依法作出行政處罰或責(zé)令改正等處理決定。而《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的行政執(zhí)法時(shí)效即行政查處或監(jiān)察時(shí)效就是能否作出行政處罰或責(zé)令改正的時(shí)效。換言之，當(dāng)勞動(dòng)保障行政部門(mén)發(fā)現(xiàn)用人單位少繳、欠繳社保費(fèi)后，能否繼續(xù)追繳即責(zé)令改正是應(yīng)該受到2年時(shí)效的限制的。此外，需要注意的一點(diǎn)是，司法實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改與勞動(dòng)保障違法查處行為屬于不同的行政行為，因此不適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》2年時(shí)效的限制(10)“在實(shí)踐中，多數(shù)做法認(rèn)為勞動(dòng)保障部門(mén)對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為適用2年查處期限，但相關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)繳、催繳并未設(shè)定期限，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的稽核整改與勞動(dòng)保障違法查處行為屬于不同行政行為，原審判決認(rèn)定本案屬社會(huì)保險(xiǎn)稽核行為，不適用《勞動(dòng)監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的兩年查處時(shí)效的意見(jiàn)，并無(wú)不當(dāng)。”參見(jiàn)(2017)粵71行終2124號(hào)。，則是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是在經(jīng)由勞動(dòng)保障行政透過(guò)部門(mén)規(guī)章即《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》的授權(quán)而代行勞動(dòng)保障行政部門(mén)的職責(zé)。

對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳社保費(fèi)的行為，本文認(rèn)為同樣應(yīng)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定的2年時(shí)效的限制。原因是：第一，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第13條統(tǒng)一規(guī)定，由勞動(dòng)保障行政部門(mén)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使的此項(xiàng)權(quán)力和勞動(dòng)保障部門(mén)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。第二，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》效力位階屬于行政法規(guī)，基于法之安定性和妥當(dāng)性以及法適用的公平性考量，有必要適用2年時(shí)效的限制。

而在《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效后，社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)追繳社保費(fèi)的權(quán)力則不應(yīng)再適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條。《社會(huì)保險(xiǎn)法》第61條和63條第1款明確規(guī)定，依法按時(shí)足額征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)主體是社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)，用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足。第86條明確指出責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足社保費(fèi)的主體是社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)，作出罰款的主體則是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)(原勞動(dòng)保障行政部門(mén))。同時(shí)該法第7條和第8條分別對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了明確劃分。由此可以推導(dǎo)出，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)不再享有責(zé)令相關(guān)用人單位限期繳納和補(bǔ)足社保費(fèi)的權(quán)力，而社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所行使的此項(xiàng)權(quán)力來(lái)源，也由勞動(dòng)保障行政部門(mén)委托或通過(guò)部門(mén)規(guī)章授權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)人大通過(guò)法律直接授權(quán)，其與稅務(wù)部門(mén)均是通過(guò)法律的直接授權(quán)專(zhuān)享此權(quán)力。換言之，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效后，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)不再享有責(zé)令改正的權(quán)力；另一方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所行使的此項(xiàng)權(quán)力獲得了獨(dú)立性，進(jìn)而導(dǎo)致不再適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條。

而且，在此次機(jī)構(gòu)改革背景下，社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為稅務(wù)機(jī)關(guān)，一方面，其原來(lái)基于橫向公平而適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條的理由也蕩然無(wú)存；另一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)本身獨(dú)立于勞動(dòng)保障行政部門(mén)，基于法律調(diào)整主體的不同，追繳社保費(fèi)的權(quán)力也不應(yīng)再適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的2年的行政執(zhí)法時(shí)效。

(二)社保費(fèi)追繳適用《行政處罰法》第29條之質(zhì)疑

社保費(fèi)的追繳即社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)責(zé)令限期繳納或補(bǔ)足社保費(fèi)的行為在法律上具體表現(xiàn)為責(zé)令改正，但是對(duì)于責(zé)令改正的具體法律屬性，存在不同看法。一方面，學(xué)界主要有“行政處罰說(shuō)”、“行政命令說(shuō)”、“行政強(qiáng)制措施說(shuō)”[3]三種學(xué)說(shuō)；另一方面，實(shí)踐中，人社部在對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第5063號(hào)建議的答復(fù)中，明確指出《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條規(guī)定為勞動(dòng)保障行政執(zhí)法時(shí)效規(guī)定，系依據(jù)《行政處罰法》第29條規(guī)定制定(11)筆者認(rèn)為，結(jié)合《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第18條和20條可以推出，第20條所規(guī)定的2年時(shí)效絕非僅僅指行政處罰時(shí)效，而是既包括能否作出行政處罰的時(shí)效也包括能否作出責(zé)令改正的時(shí)效。雖然此條和《行政處罰法》第29條相似，但是基于18條對(duì)行政處罰和責(zé)令改正的區(qū)分和本文的論證，責(zé)令改正不同于行政處罰，因此，不能將《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》20條僅僅視為行政處罰時(shí)效。，同時(shí)有關(guān)處理社保費(fèi)爭(zhēng)議的司法實(shí)踐也有“責(zé)令改正適用行政處罰行為的追訴原則，適用兩年查處時(shí)效的規(guī)定”，比如(2017)粵20行終390號(hào)。

本文認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政命令(12)所謂行政命令是指行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為特定之行為。但我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第150條規(guī)定，法規(guī)命令，系指行政機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)，對(duì)多數(shù)不特定人民就一般事項(xiàng)所作抽象之對(duì)外發(fā)生法律效果之規(guī)定。[4]而非行政處罰。原因如下：(1)違反義務(wù)的后果不同。責(zé)令改正是要求義務(wù)人履行其本該承擔(dān)的法律義務(wù)，而行政處罰則是要求義務(wù)人承擔(dān)額外義務(wù)。換言之，責(zé)令改正所要求的義務(wù)可以看作是第一性的或本源性義務(wù)，重在對(duì)違法狀態(tài)的直接消除、合法狀態(tài)的直接修復(fù)，義務(wù)人沒(méi)有產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)損失；而行政處罰所要求履行的義務(wù)則是第二性義務(wù)或次生性義務(wù)，往往是由于義務(wù)人沒(méi)有改正違法行為導(dǎo)致的額外的經(jīng)濟(jì)損失。(2)“懲戒性”的程度不同。責(zé)令改正本身具有一定的懲戒性，但是此種懲戒與行政處罰意義上的懲戒性是不同的。前者強(qiáng)調(diào)的是一種相對(duì)柔和的督促或主動(dòng)的請(qǐng)求，期望義務(wù)人自覺(jué)履行義務(wù)，其對(duì)違法行為的糾正是一種等價(jià)性的修復(fù)；后者則是對(duì)義務(wù)人課以新的義務(wù)，是一種更加嚴(yán)厲和實(shí)質(zhì)性的督促，此種懲罰是不可能等價(jià)的。[5](3)保障措施不同。對(duì)于違反行政命令的行為，往往是對(duì)義務(wù)人給與行政制裁比如行政處罰，而對(duì)于違反行政處罰決定的行為，往往會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行。[4]

另外，社會(huì)保險(xiǎn)本身具有強(qiáng)制性和法定性。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第60條，用人單位有按時(shí)申報(bào)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)。用人單位未依法按照法律規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)的，依照該法第63條，社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)責(zé)令改正的方式強(qiáng)制追繳欠繳的社保費(fèi)。而責(zé)令改正本身并沒(méi)有產(chǎn)生新的義務(wù)，只是對(duì)用人單位原義務(wù)的確認(rèn)，屬于公法上的金錢(qián)給付請(qǐng)求權(quán)。“而行政處罰為裁處權(quán)，系為公法上形成權(quán)，因處罰而產(chǎn)生的相應(yīng)的給付義務(wù)才屬于公法上的請(qǐng)求權(quán)”。[6]以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法律亦可作為論證。其社保費(fèi)追繳時(shí)效來(lái)源于《行政程序法》時(shí)效的有關(guān)規(guī)定，與《行政罰法》所規(guī)定時(shí)效不同。《行政罰法》第27條規(guī)定，行政罰之裁處權(quán)，因三年期間之經(jīng)過(guò)而消滅。《國(guó)民年金法》、《勞工保險(xiǎn)條例》對(duì)追繳保費(fèi)行為之時(shí)效均未作規(guī)定。而《行政程序法》第 131 條規(guī)定，公法上之請(qǐng)求權(quán)，于請(qǐng)求權(quán)人為行政機(jī)關(guān)時(shí)，除法律另有規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。

因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效后，社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)追繳社保費(fèi)的行為既不能繼續(xù)適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條所規(guī)定的行政執(zhí)法時(shí)效，也不能適用《行政處罰法》第29條所規(guī)定的行政處罰追責(zé)時(shí)效。

四、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳適用時(shí)效的法理基礎(chǔ)

(一)社保費(fèi)追繳適用時(shí)效乃行政比例原則應(yīng)有之義

受制于“權(quán)責(zé)一體”的要求，如果沒(méi)有時(shí)效限制，征收機(jī)關(guān)就應(yīng)該對(duì)相關(guān)用人單位展開(kāi)無(wú)限期追繳。而行政比例原則要求在實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)與手段之間進(jìn)行權(quán)衡。一方面要求將對(duì)相對(duì)人的損害降到最少，另一方面則要求行政主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過(guò)所欲實(shí)現(xiàn)行政目的的價(jià)值。[7]現(xiàn)實(shí)中用人單位欠繳社保費(fèi)，一方面，原因具有復(fù)雜性。既有可能是用人單位的過(guò)錯(cuò)，也有可能是勞動(dòng)者的過(guò)錯(cuò)，還有可能是政府的政策導(dǎo)致，也不排除征收機(jī)關(guān)本身存在過(guò)錯(cuò)。另一方面，追繳不具有可執(zhí)行性。對(duì)欠費(fèi)企業(yè)展開(kāi)集中追繳，會(huì)極大地加劇用人單位成本，甚至導(dǎo)致企業(yè)集中破產(chǎn)，進(jìn)而造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。即使要求違法企業(yè)分期償付所欠社保費(fèi)，也不具有可執(zhí)行性。因?yàn)槲覈?guó)中小微企業(yè)的平均壽命不足3年，而它們往往是違法的主體。同時(shí)，在企業(yè)普遍性違法的現(xiàn)狀下，無(wú)限期展開(kāi)社保費(fèi)的追繳，無(wú)論在證據(jù)的收集還是人員的投入等方面都會(huì)極大地提高行政執(zhí)法成本，得不償失。

(二)社保費(fèi)追繳適用時(shí)效乃現(xiàn)代程序制度必然要求

依法行政是行政法的基本原則。程序的正當(dāng)是依法行政的具體體現(xiàn)。程序正當(dāng)除包括要求事前信息公開(kāi)、事中參與以及事后反饋之外，行政時(shí)效也是其重要組成部分。現(xiàn)代行政程序制度的價(jià)值目標(biāo)是制約公權(quán)力和保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這就要求在保證公平的基礎(chǔ)上追求效率。[8]而行政時(shí)效制度的設(shè)置本身就是現(xiàn)代行政程序制度價(jià)值目標(biāo)的具體體現(xiàn)。其一方面要求行政主體在法定期限內(nèi)，迅速正確地行使權(quán)力，提高行政效率；另一方面則旨在對(duì)義務(wù)人長(zhǎng)期不履行義務(wù)的這種既成事實(shí)狀態(tài)的鞏固和維護(hù)，防止社保費(fèi)征繳法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)，影響用人單位經(jīng)濟(jì)生活的長(zhǎng)期安排和經(jīng)濟(jì)生活秩序的穩(wěn)定。而缺乏時(shí)效限制極易導(dǎo)致征收機(jī)關(guān)選擇性執(zhí)法，誘發(fā)權(quán)力腐敗，對(duì)用人單位產(chǎn)生新的不公。

(三)社保費(fèi)追繳適用時(shí)效乃法治題中之義

時(shí)效制度源于古羅馬法，并相繼被各國(guó)法律制度所繼受。為權(quán)力與權(quán)利設(shè)置時(shí)效乃人類(lèi)社會(huì)法治的應(yīng)然要求。[9]我國(guó)刑事處罰、行政處罰以及民事權(quán)利行使均有明確的時(shí)效限制。其中，《刑法》第87條，不僅根據(jù)不同情況明確規(guī)定了追究犯罪分子刑事責(zé)任5～15年不等的有效期限，甚至規(guī)定了20年的最長(zhǎng)期限。《行政處罰法》第29條規(guī)定了不超過(guò)2年的行政處罰追責(zé)時(shí)效。《民法總則》第188條，不僅規(guī)定了一般3年的有效期，還規(guī)定了最長(zhǎng)不超過(guò)20年的訴訟時(shí)效。一方面，“舉重以明輕”，對(duì)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的犯罪行為和較輕社會(huì)危害性的一般違法行為之懲戒都有時(shí)效限制，作為一種強(qiáng)制義務(wù)人履行其本源性義務(wù)的社保費(fèi)追繳行為更應(yīng)有時(shí)效限制；另一方面，追繳社保費(fèi)的權(quán)力屬于公法上的金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)，其作為一種以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值為內(nèi)容的公法關(guān)系，在其為財(cái)產(chǎn)關(guān)系之點(diǎn)，與私法關(guān)系最為近似。基于公正之要求，同樣性質(zhì)的法律關(guān)系應(yīng)遵照同樣的規(guī)律。因此，除因公法關(guān)系之特別性質(zhì)之外，以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值為內(nèi)容的公法關(guān)系，同樣可以適用私法的規(guī)律。[10]私法請(qǐng)求權(quán)的消滅適用時(shí)效的限制，公法上的金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)也不存在例外的理由。因此，時(shí)效制度是法治的題中之義，基于維護(hù)法律體系的統(tǒng)一性，追繳社保費(fèi)也理應(yīng)受到時(shí)效限制，否則將對(duì)現(xiàn)有的法律秩序的統(tǒng)一性造成沖擊，有違法治本意。

基于此，作為一種特殊的行政法律關(guān)系，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效之后，為維護(hù)公民、法人及其他主體的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)和基本的經(jīng)濟(jì)自由，征收機(jī)關(guān)對(duì)社保費(fèi)的追繳仍舊有必要存在時(shí)效限制。

五、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效法律漏洞之填補(bǔ)

(一)法律漏洞的認(rèn)定

法的價(jià)值在于透過(guò)法律規(guī)范本身來(lái)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)正義秩序。如果一個(gè)生活類(lèi)型缺乏法律規(guī)范，而且對(duì)由此而帶來(lái)的問(wèn)題也不屬于法外空間，那么此種情形被認(rèn)為是法律對(duì)該問(wèn)題的不圓滿性，此種法律體系上之違反計(jì)劃的不圓滿狀態(tài)便是所謂的法律漏洞。法律漏洞認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)即是應(yīng)被規(guī)范的生活事實(shí)根本未被規(guī)范。[11]一方面，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效之后，征收機(jī)關(guān)對(duì)社保費(fèi)的追繳缺乏明確的時(shí)效限制；另一方面，對(duì)于社保費(fèi)追繳權(quán)進(jìn)行時(shí)效的限制也不屬于法外空間。因此，社保費(fèi)追繳時(shí)效欠缺法律規(guī)定的情形當(dāng)屬法律漏洞。而且，此種法律漏洞具體來(lái)看又屬于有認(rèn)知的、明顯的和自始的法律漏洞。

(二)法律漏洞的補(bǔ)充辦法

一般行政法上，除行政處罰法外，一般都認(rèn)可法律漏洞補(bǔ)充的合法性。依法行政原則并不禁止一般法律漏洞補(bǔ)充或類(lèi)推適用，尤其法律漏洞補(bǔ)充導(dǎo)致對(duì)人民有利的結(jié)果時(shí)，更為法律所許可。只是在公法上法律漏洞補(bǔ)充的范圍，相較于私法領(lǐng)域上得到廣泛認(rèn)可程度，在一定程度上更受法律保留與法安定性原則限制而已。[12]社會(huì)保險(xiǎn)法作為一種特殊的行政法，自然應(yīng)當(dāng)在一定限度內(nèi)允許對(duì)法律漏洞之填補(bǔ)，尤其在對(duì)相對(duì)人之有利的情形下，更不為法律所禁止。法律漏洞的補(bǔ)充方法主要有類(lèi)推適用、目的性限縮、目的性擴(kuò)張以及創(chuàng)制性補(bǔ)充四種。其中所謂類(lèi)推適用系指將法律上的明文規(guī)定，適用到不是該法律規(guī)定所直接規(guī)范的情形，但其法律上的重要特征與法律所明文規(guī)定者相同的案型。[11]

本文認(rèn)為，對(duì)于社保費(fèi)的追繳時(shí)效問(wèn)題，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此作出具體規(guī)定之前，基于社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)統(tǒng)一為稅務(wù)機(jī)關(guān)的背景，雖不能直接適用《稅收征管法》，但可以類(lèi)推適用《稅收征管法》有關(guān)稅收追征期的規(guī)定進(jìn)行處理。

稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳社保費(fèi)時(shí)不能直接適用《稅收征管法》。原因有兩點(diǎn)：第一，《稅收征管法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法目的不同。前者規(guī)范的是稅收的征收行為，立法目的是為了加強(qiáng)稅收征收管理，規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障國(guó)家稅收收入，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。后者則是為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，作為社保基金的一種來(lái)源，無(wú)論是作為社保費(fèi)還是社保稅其與傳統(tǒng)的稅收都存在很大的區(qū)別。[13]社會(huì)保險(xiǎn)所具有的專(zhuān)款專(zhuān)用性和一定程度的直接具體的返還性(即存在一定程度的對(duì)價(jià)給付關(guān)系的社保待遇)與傳統(tǒng)稅收的公用性和返還的間接性或抽象性存在沖突。因此，不能想當(dāng)然適用《稅收征管法》的有關(guān)規(guī)定。

之所以可以類(lèi)推適用《稅收征管法》，一方面，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系與稅收債務(wù)關(guān)系均為公法之債，二者法律關(guān)系性質(zhì)相同。(13)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者葛克昌也認(rèn)為，稅捐稽征法中，稅捐債務(wù)部分，不僅具有稅捐債務(wù)法總論之性質(zhì)，而且由于稅捐系典型公法之債，其他公法債務(wù)如全民健康保險(xiǎn)勞工保險(xiǎn)費(fèi)等社會(huì)保費(fèi)，未規(guī)定者類(lèi)推適用本法規(guī)定。[14]關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的性質(zhì)，目前主要有“行政契約說(shuō)”、“行政處分說(shuō)”以及“公法之債說(shuō)”。[15]本文認(rèn)為我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系為公法之債。原因如下：首先，相較于“行政處分說(shuō)”，“公法之債說(shuō)”更強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系主體之間的法律地位的平等性，更注重對(duì)投保人和被保險(xiǎn)人權(quán)利的保護(hù)，而且繳納社保費(fèi)的義務(wù)系基于法律規(guī)定而非征收機(jī)關(guān)核定而產(chǎn)生，核定社保費(fèi)的行為僅對(duì)社保費(fèi)繳納到期具有意義。相較于“行政契約說(shuō)”，社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系內(nèi)容比如社保費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率以及社保待遇等系基于法律明確規(guī)定，該內(nèi)容統(tǒng)一適用于保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人，不存在當(dāng)事人之間的意思表示的空間。其次，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第58條明確規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起30日之內(nèi)為勞動(dòng)者辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記。未辦理登記的，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社保費(fèi)。由此可以推出社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系于用工之日起產(chǎn)生，此種產(chǎn)生并非基于雙方當(dāng)事人之間的合意產(chǎn)生，也非基于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行政決定而產(chǎn)生。而稅收債務(wù)關(guān)系的法律性質(zhì)之傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力說(shuō)已經(jīng)被公法之債說(shuō)所取代。此外，稅收征管的一般程序與社保費(fèi)的征收程序在與法律相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上有很大的相似性，都包括登記、申報(bào)、核定以及征收等程序。其相關(guān)節(jié)點(diǎn)的法律意義也基本相同。另一方面，《稅收征管法》第52條在追繳稅款時(shí)區(qū)分了征收機(jī)關(guān)和納稅義務(wù)人的過(guò)錯(cuò)，較好地體現(xiàn)了責(zé)任與過(guò)錯(cuò)的一致性。而這與我國(guó)現(xiàn)實(shí)社保費(fèi)少繳、欠繳的原因(14)現(xiàn)實(shí)中欠繳社保費(fèi)并非都是因繳費(fèi)人、扣繳義務(wù)人的過(guò)錯(cuò)而引起的。比如國(guó)稅與地稅部門(mén)合并之前，地方政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往在可操作的空間內(nèi)給予企業(yè)一定的社保費(fèi)優(yōu)惠政策甚至承諾其可以免交社保費(fèi)，此種情況下，社保費(fèi)繳納義務(wù)人不具有過(guò)錯(cuò)。較為符合。既能夠?yàn)樯绫ＹM(fèi)的追繳提供一個(gè)正確的方向，同時(shí)也能夠維持公權(quán)力主體的公信力。

六、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效制度的具體構(gòu)建

(一)社保費(fèi)追繳時(shí)效的長(zhǎng)度

德國(guó)《社會(huì)法典》第四編第25條規(guī)定，征收社保費(fèi)，超過(guò)四年無(wú)效。對(duì)于故意不繳納社保費(fèi)的最長(zhǎng)追繳期不得超過(guò)30年。

日本[16]《健康保險(xiǎn)法》第193條規(guī)定，征收保險(xiǎn)費(fèi)、或要求其返還的權(quán)利以及獲得保險(xiǎn)給付的權(quán)利，超過(guò)兩年失效。《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》第110條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)及其他依據(jù)本法規(guī)定征收的費(fèi)用，超過(guò)兩年失效。《厚生年金保險(xiǎn)法》(15)又稱(chēng)《雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。第92條規(guī)定，征收保費(fèi)及法律規(guī)定的其他費(fèi)用或者接受返還的權(quán)利，經(jīng)五年不行使而消滅。《介護(hù)保險(xiǎn)法》(16)又稱(chēng)《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法》。第200條規(guī)定，征收保費(fèi)、滯納金及法律規(guī)定的其他費(fèi)用，兩年后時(shí)效消滅。《國(guó)民年金法》第102條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)其他按照本法規(guī)定征收或者接受其返還相關(guān)費(fèi)用的權(quán)利，經(jīng)過(guò)兩年后，因時(shí)效而消失。

韓國(guó)《國(guó)民年金法》第115條規(guī)定，國(guó)民年金公團(tuán)征收或接受返還保險(xiǎn)費(fèi)以及其他依據(jù)本法所規(guī)定的其他費(fèi)用的權(quán)利，因三年間不行使而消滅。[17]

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《全民健康保險(xiǎn)法》第88條規(guī)定，保險(xiǎn)對(duì)象違反第十一條規(guī)定參加保險(xiǎn)者，除追繳短繳之保險(xiǎn)費(fèi)外，并處新臺(tái)幣三千元以上一萬(wàn)五千元以下罰鍰。前項(xiàng)追繳短繳之保險(xiǎn)費(fèi)，以最近五年內(nèi)之保險(xiǎn)費(fèi)為限。《行政程序法》第131 條規(guī)定，公法上之請(qǐng)求權(quán)，于請(qǐng)求權(quán)人為行政機(jī)關(guān)時(shí)，除法律另有規(guī)定外，因五年間不行使而消滅。由于《國(guó)民年金法》、《勞工保險(xiǎn)條例》對(duì)追繳保費(fèi)行為時(shí)效均未作規(guī)定，則參照適用《行政程序法》第131條。

總結(jié)上述國(guó)家和地區(qū)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法律的規(guī)定，有以下幾點(diǎn)值得借鑒：(1)為社保費(fèi)的追繳設(shè)置一定的時(shí)效是國(guó)際通例。 (2)對(duì)于社保費(fèi)的追繳時(shí)效，一般作出了2～5年不等的規(guī)定。(3)德國(guó)對(duì)于故意不繳納社保費(fèi)的行為專(zhuān)門(mén)作出了不超過(guò)30年的時(shí)效。

可見(jiàn)我國(guó)立法的不明確有違世界之通例，凸顯了立法的不完善，有必要仿效設(shè)置合適的時(shí)效。其中，對(duì)于故意逃避繳納社保費(fèi)的行為是否應(yīng)該有時(shí)效限制，需要作出特別討論。本文認(rèn)為，對(duì)于逃避繳納社保費(fèi)的違法行為，對(duì)其追繳的期間也有必要作出特別規(guī)定而不是無(wú)期限可以追繳。原因如下：(1)《民法總則》規(guī)定一般最長(zhǎng)訴訟時(shí)效為20年；《刑法》規(guī)定的最長(zhǎng)追訴期為20年；《行政訴訟法》規(guī)定的最長(zhǎng)訴訟時(shí)效為20年。雖然，《稅收征收管理法》對(duì)偷稅、騙稅的，稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款沒(méi)有期限限制，旨在試圖宣示此類(lèi)違法犯罪行為永遠(yuǎn)逃脫不了法律的制裁。但德國(guó)、日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則對(duì)此分別作出了10年、7年、5年和7年的規(guī)定。(2)欠繳社保費(fèi)的行為屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而且并非所有欠繳社保費(fèi)和騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為都構(gòu)成犯罪。“舉重以明輕”，最為嚴(yán)厲的刑事責(zé)任尚有最長(zhǎng)時(shí)效限制，對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪的一般的欠繳社保費(fèi)違法行為更應(yīng)該有時(shí)效限制。(3)如果社保費(fèi)追繳期無(wú)限制，客觀上也不大具有可執(zhí)行性。比如公司被注銷(xiāo)或者相關(guān)證據(jù)滅失等會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)制追繳成為空談。另外，如無(wú)期限限制，社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)權(quán)力存在濫用可能，進(jìn)而對(duì)社保費(fèi)繳納義務(wù)人造成不平等。

立法者應(yīng)給予一個(gè)明確的消滅時(shí)效期間范圍，容許行政權(quán)在一合理的時(shí)間范圍內(nèi)去執(zhí)行法律，故消滅時(shí)效期間不宜太短，以免無(wú)法達(dá)成每個(gè)法規(guī)范目標(biāo)以及確保實(shí)體法上正義。[18]因此，對(duì)于追繳時(shí)效的長(zhǎng)度，筆者認(rèn)為可以分情況分類(lèi)作出如下規(guī)定[19]：(1)非因繳費(fèi)人、扣繳義務(wù)人的過(guò)錯(cuò)，致使繳費(fèi)人、扣繳義務(wù)人未繳或少繳社保費(fèi)的，征收機(jī)關(guān)在2年內(nèi)可以要求義務(wù)人補(bǔ)繳，但不得加收滯納金。(17)筆者認(rèn)為在非因繳費(fèi)人、扣繳義務(wù)人的過(guò)錯(cuò)的情況下，為了使法律關(guān)系早日穩(wěn)定，時(shí)效設(shè)置不應(yīng)太長(zhǎng)，而且，鑒于公法債權(quán)債務(wù)關(guān)系的特殊性，也應(yīng)該短于一般的民事訴訟時(shí)效。比如日本《國(guó)民年金法》所規(guī)定的2年時(shí)效，則屬于《日本民法典》規(guī)定的短期消滅時(shí)效，也短于按照會(huì)計(jì)法制定的國(guó)家債權(quán)債務(wù)5年的消滅時(shí)效。[20](2)因繳費(fèi)人、扣繳義務(wù)人原因，且非故意未繳或者少繳社保費(fèi)造成漏繳社保費(fèi)的，征收機(jī)關(guān)在4年內(nèi)可以追繳社保費(fèi)、滯納金。(3)有特殊情況的(比如前款條件下，累計(jì)數(shù)額超過(guò)10萬(wàn)元的)，追繳期可以延長(zhǎng)到5年。(4)對(duì)逃避繳納社保費(fèi)的，社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)追繳未繳或少繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不受前款規(guī)定期限的限制，但最長(zhǎng)不得超過(guò)20年。

對(duì)社保費(fèi)追繳期間之所以作出如上規(guī)定，還有以下原因：首先，根據(jù)主體以及過(guò)錯(cuò)程度的不同作出不同規(guī)定能夠較好體現(xiàn)責(zé)任與過(guò)錯(cuò)的一致性。其次，橫向來(lái)看，我國(guó)《行政處罰法》對(duì)時(shí)效作出2年的一般規(guī)定，《民法總則》則作出了3年的一般規(guī)定，《稅收征管法》也作出了3～5年的不同規(guī)定；縱向來(lái)看，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》則作出了2年的時(shí)效規(guī)定。作出上述規(guī)定能夠在一定程度上體現(xiàn)法律規(guī)定的連續(xù)性并增加法律關(guān)系主體的可接受性，從而既能有效維護(hù)公共利益，又可以避免因社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)權(quán)力久不行使而對(duì)社保費(fèi)繳納義務(wù)人造成不必要的損失。

(二)社保費(fèi)追繳時(shí)效的起算點(diǎn)

追繳社保費(fèi)是社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在法定要件具備時(shí)即可行使即應(yīng)行使，即其起算點(diǎn)自請(qǐng)求權(quán)產(chǎn)生之日起計(jì)算。因此，對(duì)于追繳期間的起算點(diǎn)，可以作如下規(guī)定：對(duì)于代扣代繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，針對(duì)繳納社保費(fèi)義務(wù)人的，應(yīng)當(dāng)自繳納社保費(fèi)義務(wù)發(fā)生之日起計(jì)算；針對(duì)扣繳義務(wù)人的，如果扣繳義務(wù)人在法定期間內(nèi)及時(shí)申報(bào)，應(yīng)當(dāng)自申報(bào)之日起計(jì)算，如果扣繳義務(wù)人沒(méi)有在法定期間內(nèi)申報(bào)，應(yīng)自法律規(guī)定的社保申報(bào)期屆滿之日起計(jì)算。

(三)社保費(fèi)追繳時(shí)效期間的中斷

追繳期間的中斷，是指追繳期間進(jìn)行過(guò)程中，一定法定事由的發(fā)生導(dǎo)致已進(jìn)行的追繳期間全部歸于無(wú)效，追繳期間從頭開(kāi)始計(jì)算。法律設(shè)定時(shí)效中斷的原因就在于消滅時(shí)效制度旨在催促權(quán)利人積極行使權(quán)利，懲罰其怠于行使權(quán)利，既然權(quán)利人積極主張權(quán)利，時(shí)效設(shè)置就已經(jīng)沒(méi)有意義。其對(duì)于社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)追繳權(quán)的行使而言同樣如此。

德國(guó)《社會(huì)法典》第四編第25條規(guī)定，在訴訟時(shí)效的停止、暫不完成和重新開(kāi)始進(jìn)行以及法律效果方面參照《民法典》的有關(guān)規(guī)定。時(shí)效在雇主審計(jì)期間受到限制，審計(jì)時(shí)效的限制也適用于因工作合同而為雇主工作的分包商及其他分包商。限制應(yīng)由向雇主或雇主指派的部門(mén)進(jìn)行審核之日開(kāi)始，并以申報(bào)繳費(fèi)的方式結(jié)束，最遲在審核完成后六個(gè)日歷月屆滿后終止。如果由于審查機(jī)構(gòu)無(wú)法控制的原因，導(dǎo)致檢查開(kāi)始較晚,則應(yīng)由保險(xiǎn)人在審核通知中原來(lái)指定的日期開(kāi)始。

日本《健康保險(xiǎn)法》第193條規(guī)定，保費(fèi)的繳納通知或督促效力，無(wú)論民法(〔1986〕法律第八十九號(hào))第153條的規(guī)定如何，具有時(shí)效中斷的效力。《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》第110條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無(wú)論民法(〔1986〕法律第八十九號(hào))第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時(shí)效中斷的效力。《厚生年金保險(xiǎn)法》第92條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無(wú)論民法(〔1986〕法律第八十九號(hào))第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時(shí)效中斷的效力。《介護(hù)保險(xiǎn)法》第200條規(guī)定，與民法第153條規(guī)定不同，對(duì)保費(fèi)及其他法律規(guī)定的費(fèi)用的督促，產(chǎn)生時(shí)效中斷的效力。《國(guó)民年金法》第102條規(guī)定，保險(xiǎn)費(fèi)及其他依據(jù)本法規(guī)定的征收金的征收告知或督促，無(wú)論民法(〔1986〕法律第八十九號(hào))第153條的規(guī)定如何，發(fā)生時(shí)效中斷的效力。

韓國(guó)《國(guó)民年金法》第115條第3款規(guī)定，通知繳納(養(yǎng)老)保險(xiǎn)費(fèi)或其他本法所規(guī)定的費(fèi)用、責(zé)令繳納本法第95(1)條所述的費(fèi)用(社保費(fèi)以及其他到期費(fèi)用)以及請(qǐng)求支付養(yǎng)老金或返還超額繳納或錯(cuò)誤繳納的保險(xiǎn)費(fèi)用等行為，均可導(dǎo)致訴訟時(shí)效的中斷。第4款規(guī)定，根據(jù)第(3)款中斷的訴訟時(shí)效，應(yīng)從通知或繳款要求書(shū)規(guī)定的付款期屆滿之日起重新開(kāi)始。[17]

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第131條規(guī)定，公法上之請(qǐng)求權(quán)時(shí)效，因行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)該權(quán)利所作成之行政處分而中斷。

我國(guó)《民法總則》第195條對(duì)訴訟時(shí)效中斷的情形作出了諸如提出訴訟、一方當(dāng)事人提出請(qǐng)求和同意履行義務(wù)等具體規(guī)定。

基于此，對(duì)于追繳期間的中斷可作出如下規(guī)定：有下列情形之一的，追繳期間中斷，從中斷、有關(guān)程序終結(jié)時(shí)起，追繳期間重新計(jì)算：(1)社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)向社保費(fèi)繳納義務(wù)人書(shū)面提出履行請(qǐng)求。(2)社保費(fèi)繳納義務(wù)人同意履行義務(wù)(包括緩期履行、延期履行、停止執(zhí)行、提供擔(dān)保等)。(3)強(qiáng)制執(zhí)行措施。 (4)申報(bào)破產(chǎn)債權(quán) 。(5)與請(qǐng)求履行義務(wù)具有同等效力的其他情形。

(四)社保費(fèi)追繳時(shí)效期滿法律效力

對(duì)于社保費(fèi)追繳期間屆滿的法律效果，筆者認(rèn)為我國(guó)宜采納實(shí)體權(quán)利消滅說(shuō)，即追繳期屆滿后，社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù)關(guān)系請(qǐng)求權(quán)消滅，社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)不得再進(jìn)行社保費(fèi)追繳及處罰。本文之所以采納實(shí)體權(quán)利消滅說(shuō)而非訴權(quán)消滅說(shuō)或附條件的請(qǐng)求權(quán)消滅說(shuō)(即抗辯權(quán)發(fā)生說(shuō))，原因既有因保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人力量之懸殊，個(gè)人不便行使抗辯權(quán)和公權(quán)力濫用之考量，也有基于公法本身的強(qiáng)制性與自然債務(wù)不容之理和貫徹平等原則統(tǒng)一處理大量重復(fù)性社保費(fèi)事件，平等對(duì)待義務(wù)人之斟酌。[21]另外，社保費(fèi)征收機(jī)關(guān)對(duì)于保費(fèi)繳納義務(wù)人之公法請(qǐng)求權(quán)，采納實(shí)體權(quán)利消滅說(shuō)，也可以避免人民因不諳法令，不知時(shí)效抗辯而遭受不利益。[22]比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第131條就規(guī)定，公法上請(qǐng)求權(quán)因時(shí)效完成而當(dāng)然消滅。(18)德國(guó)行政法通說(shuō)認(rèn)為公法上消滅時(shí)效仍采抗辯權(quán)發(fā)生主義，但我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則主張公法上消滅時(shí)效采權(quán)利消滅主義。之所以存在此種差異，筆者認(rèn)為系法治水平之差異造成。德國(guó)為法治發(fā)達(dá)國(guó)家，行政權(quán)力的制約性強(qiáng)，行政主體執(zhí)法素養(yǎng)高，濫用權(quán)力者較少，而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和大陸法治水平仍有待于進(jìn)一步提高，行政主體執(zhí)法素養(yǎng)較低，權(quán)力濫用的可能性更大，因此需要加強(qiáng)制約，方能保障相對(duì)人利益。

七、結(jié) 論

社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳時(shí)效問(wèn)題主要分為三個(gè)部分：一是能否適用現(xiàn)有的法律規(guī)范《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》或《行政處罰法》所規(guī)定的2年時(shí)效；二是在《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此作出明確規(guī)定之前，基于立法的空白和實(shí)踐的需要，如何填補(bǔ)社保費(fèi)追繳時(shí)效法律漏洞；三是將來(lái)修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)，如何對(duì)追繳時(shí)效問(wèn)題作出具體規(guī)定。本文指出，一方面《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效后，社保費(fèi)追繳時(shí)效不再適用《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第20條，也不應(yīng)適用《行政處罰法》第29條。另一方面社保費(fèi)追繳適用時(shí)效既有現(xiàn)實(shí)要求也有理論基礎(chǔ)。在具體立法出臺(tái)之前，為填補(bǔ)此項(xiàng)法律漏洞，立基于社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系和稅收債務(wù)關(guān)系同為公法之債的法律屬性以及二者征收程序的相似性，可以暫時(shí)類(lèi)推適用《稅收征管法》第52條來(lái)解決社保費(fèi)追繳期的問(wèn)題。但是類(lèi)推適用只能解燃眉之急，要真正從根本上解決問(wèn)題還有待于將來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此作出具體明確的規(guī)定。著眼于將來(lái)正式立法出臺(tái)，本文在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際和時(shí)效的原理，為社保費(fèi)的追繳構(gòu)建出了一套相對(duì)獨(dú)立完整的時(shí)效制度。而社保費(fèi)追繳時(shí)效制度的具體構(gòu)建，一方面既可以彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的空白，完善現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，并有效破解執(zhí)法與司法的混亂局面；另一方面也必然緩解由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)給企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)的巨大恐慌，并進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)征收體制從“弱征管、高費(fèi)率”向“低費(fèi)率、強(qiáng)征管”方向成功轉(zhuǎn)型。

但是，社保費(fèi)征繳體制的真正轉(zhuǎn)型成功與否，絕非僅憑借時(shí)效制度本身就能完全解決問(wèn)題。社保費(fèi)征繳體制轉(zhuǎn)型面臨的原因和困境具有復(fù)雜性和多樣性，需要同時(shí)實(shí)施多種配套措施。當(dāng)下，僅從政策層面解決社保費(fèi)追繳時(shí)效問(wèn)題并不符合法治國(guó)家之要求。加快立法的出臺(tái)，為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追繳建立一套合適的時(shí)效制度顯得尤為緊迫和重要。除了構(gòu)建時(shí)效制度解決部分問(wèn)題之外，還需要加強(qiáng)諸如明確社會(huì)保險(xiǎn)人角色、做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)與降低社保費(fèi)率、保證繳納保費(fèi)與待遇給付相一致等配套措施的結(jié)合，如此方能真正使得社會(huì)保險(xiǎn)征收體制實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型和良性運(yùn)行。