關于如何完善我國自然人納稅識別號制度的實證建議
——基于對滿洲里市稅務機關的調研

高亞男 辛曉娟

內蒙古大學滿洲里學院，內蒙古 呼倫貝爾 021000

一、相關法律規定

《中華人民共和國個人所得稅法》第九條第二款規定“納稅人有公民身份號碼的，以中國公民身份號碼為納稅人識別號；納稅人沒有中國公民身份號碼的，由稅務機關賦予其納稅人識別號。扣繳義務人扣繳稅款時，納稅人應當向扣繳義務人提供納稅人識別號。”自此開始，自然人納稅識別號發生絕對的法律效力。

二、完善自然人納稅識別號制度的必要性

(一)深化稅收制度改革的要求

我國的稅收制度將從以間接稅為主轉變為直接稅與間接稅并重。改分類所得稅制為綜合與分類相結合的混合稅制及改革房產稅可提高直接稅比重，但強調對高收入自然人征稅，對我國仍有挑戰，為解決對自然人課稅的“短板”，需完善自然人納稅識別號制度。

(二)解決個人所得稅征收難點的要求

我國中低收入者以工資為主要收入來源，高收入者收入渠道較多，其所承擔的稅負卻明顯低于中低收入者，個人所得稅變成“工薪稅”，收入分配差距大。自然人納稅識別號可清楚統計個人收入支出情況，為制度層面的改變提供信息支撐，為綜合計征提供可能，保護弱勢群體，實現稅負公平。

(三)現代稅收征管體制的要求

《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確規定在2020年建立現代稅收征管體系。自然人納稅識別號是實現稅收信息共享的橋梁，完善自然人納稅識別號制度有利于建設現代稅收征管體制。

(四)社會信用體系建設的需求

《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》明確規定要加快稅收領域的信用體系建設，尤其是納稅人納稅信用建設。完善自然人納稅識別號制度，確認納稅人身份，收集納稅人涉稅事項，形成納稅信用記錄，為實現信用查詢提供依據，充分發揮納稅信用在社會信用體系中基礎性作用，加快我國社會信用體系建設。

三、滿洲里市實施情況

(一)具體情況

1.密切關注稅收改革，積極安排部署，順應地方特點，確保2019年1月1日開始施行，有效執行法律。

2.征管軟件種類豐富且征管方式科學，結合自然人稅收管理系統的扣繳端、APP端和WEB端，運用互聯網大數據技術，給與相應獎勵和懲戒機制，激勵自然人自行申報納稅。

3.風險管理措施高效，協同各部門，嚴格管控納稅信息并做好保密性工作。

4.完善稅務系統，建立電子稅務局自然人辦稅平臺，開發APP客戶端、微信公眾號，提高自然人稅收征管水平。

5.依靠多部門進行數據對比排查，防止自然人偽造涉稅信息。

6.采取如門戶網站、辦稅服務廳宣傳欄、面對面宣傳大會、新媒體等方式宣傳自然人納稅識別號制度，有效緩解征納矛盾，提升納稅人納稅服務滿意度。

(二)現實困境

1.對外國人稅收征管效率不高

滿洲里市是中國最大的陸運口岸城市，與外國貿易往來密切，人員流動性較大、人員構成復雜。經訪談得知，外國人納稅管理體系尚不完善，外國人自愿申報程度很低。新個稅將納稅居住時間的標準減少為183天后，滿洲里市地區的外國人稅款也未見明顯增加，外國人的稅收征管處于“執行難”的境況之中。

2.稅源主體識別號賦予的局限性

網店、互聯網主播、微商、新媒體運營平臺贊賞收入等許多新興業態未被真正納入納稅主體范圍之中。及時賦予相應識別號，可有效監控其財產收入，避免征稅漏洞的存在。

3.自然人稅收遵從度低

自然人一般未接受過專業稅收知識的教育，缺乏稅收法制意識，不了解申報事宜及懲罰措施，自愿申報率低，影響自然人納稅識別號的推行。

4.各方涉稅信息共享尚不完善

涉稅信息高度離散，稅務機關難以同相關部門實時協作和共享涉稅信息，如果不能及時了解自然人的稅務信息，則缺失課稅主體，賦予識別號也成為空談。

5.稅務系統軟件升級速度較慢

“金三稅”管理系統和自然人納稅管理系統結合運行，一定程度上實現了直接稅與間接稅相結合。但隨著社會發展，難以完全適應現實，許多工作人員認為稅務系統軟件升級速度有待提高。

四、國內外實踐經驗

(一)國內經驗

1.江蘇省地方稅務局

(1)提供多元的辦稅服務。設立電子稅務局自然人辦稅平臺，開通支付寶支付和銀聯支付繳納稅款，提供三大塊基本的個人信息維護功能，便利納稅人進行納稅。

(2)開發自然人納稅信用管理系統。在加強自然人稅收綜合管理的基礎上，全面規劃，開發自然人納稅信用管理系統，提供采集信息、加工數據、評價等級等11項功能。加大稅收監測和風險管理力度，建立完備的自然人納稅人信用記錄檔案，根據不同的信用等級享受不同的增值服務，激勵自然人納稅人遵守稅收法律。

2.重慶市稅務局

(1)多部門數據交換。電子稅務平臺與公安、民政和房管等多部門實現數據交換，個人所得稅申報，車輛購置稅辦理等九成以上的自然人涉稅事項均可在網上辦理。充分運用自然人管理信息系統，實現零資料不出戶辦理房屋交易稅收申報。

(2)提供信用增值服務。與20家金融機構合作，推出稅e貸、個稅快貸等五款純信用個人貸款產品，截止去年十月月底，累計為8500多位市民發放貸款10.3億元。優質納稅人享受金融服務更加便捷，實現稅務、金融機構、納稅人三方的共贏。

(二)國外經驗

1.美國經驗

(1)個人擁有唯一的社會安全號碼。社會安全號碼是美國國民區別碼，身份證號、稅碼和社會保障代碼統一，申請入學、發放貸款、開立銀行賬戶和享受社會保險等均需依靠該號碼進行辦理。

(2)稅收風險防控水平高。美國國稅局(IRS)與金融、醫療和海關當局合作，收集納稅人信息，使用計算機系統，分析對比雇主納稅申報表、付款公司或銀行的納稅申報信息以及納稅人的申報信息，將篩選出不一致信息，反映到稅務管理部門收入遵從中心系統上，確保數據真實性。

(3)信息稽核系統強大。及時自動收集、更新核查納稅人提交的涉稅信息，將之應用到稅務登記、稅源監控、防控風險等環節，避免逃稅。

(4)現金管理制度嚴格。“為防范納稅人以現金交易方式規避稅收，美國財政部規定，自然人現金存取或兌換超1萬美元的均要報備，并報金融犯罪執法網絡(FinCEN)”。①結合雙向申報及與第三方共享的信息，IRS建立了三維全覆蓋動態的監測網絡。

(5)納稅人權益保護和服務體系完善。對納稅人的權益保護力度大，《憲法》《聯邦稅收法典》《納稅人權利法案》和其他法律均有相關內容的規定。“稅務局總部設立專門的納稅教育與服務職能部門，建立大區納稅人服務中心等部門，不斷完善納稅服務體系。”②

2.荷蘭經驗

(1)信息收集方法多樣。不同的政府部門分別構建包括個人基礎信息、不動產信息、收入信息等11個關鍵信息登記庫，各政府部門按照法律規定共享信息。海關管理局(NTCA)通過紙質手工填寫、在線、系統數據交換和光盤等介質采集數據，用于預填申報表、風險分析和提供給第三方政府部門。

(2)實行在線預填寫個人所得稅申報表。NTCA發申報表給納稅人，納稅人修改提交完成申報，稅務機關進行風險評估，發現問題生成通知書推送給納稅人，納稅人可對評估結果提出申訴。“在預填申報表之前，NTCA會用幾百條校驗規則對獲取的數據質量進行檢查，不同數據質量的數據填寫規則不盡相同：具有權威性的高質量數據會直接填寫到申報表的相關數據項中；具有參考性的數據，采取指引的形式一步一步指導納稅人填寫到相關欄目；不完整的數據直接展現給納稅人，供納稅人參考并確認數據是否可用，由納稅人自己填寫相關欄；不可用信息則不提取。”③

3.澳大利亞經驗

(1)納稅人識別號制度。不強制獲取稅收檔案號(TFN)，但若沒有TFN，納稅人就無法申請稅收優惠，個人所得稅將以最高稅率征稅，并需支付額外的福利保險稅。

(2)信用體系建設。建立納稅信息社會公開渠道，將自然人的征信記錄公開。若違反稅收法律，澳大利亞稅務局(ATO)將納稅人違法紀錄提交給信用機構，記錄在個人信用檔案中，五年內，納稅人教育、就業、社會保障等都受到限制，有利于稅務機關高效征管。

(3)稅收監管高效。征管信息平臺審核納稅人申報信息的真實性和準確性，及時督促納稅人更正錯誤的申報信息，情況嚴重的，可給予一定的懲罰措施。“在稅款的征收方式上，結合現金管理制度，可采用匯票、支票、的監控。該機構內部應當全面掌握稅務、財政、海關、信用卡等多種支付方式。”④

4.日本經驗

(1)藍色申報制度。自然人納稅人如果擁有良好的賬簿管理技能或者可聘請專業稅務代理人則可以有權獲得藍色申報資格，享受更多的稅收優惠，65萬日元的最高特別扣除政策專為藍色申報自然人而設。

(2)信息共享度高。日本所得稅法規定了44種法定的納稅信息，如果沒有在法定日期內如實報告涉稅信息，則將受到處罰。“同時，日本稅收系統和社會保險、地方政府‘基本住所登記’等領域的系統連接，稅務機關可通過使用計算機系統對工薪和年金的繳稅記錄及扣繳記錄、自然人最終納稅申報表、法定報表以及第三方涉稅信息進行自動化比對。”⑤

(3)社會合作度高。稅收宣傳和咨詢輔導社會合作度高，各類協會和各社會組織高效協作，全面開展稅法宣傳與咨詢輔導工作。

(4)稅務代理制度。國稅廳建立了專門的稅收會計監督機構和相關從業人員來管理稅理士。對于違法行為，則依《稅理士法》給予警告、暫停營業一年或永久取消稅理士資格等嚴格的懲處。

五、完善自然人納稅識別號制度的建議

(一)建立健全自然人稅收法律體系

完善《稅收征管法》《個人所得稅法》《全國稅收征管規范》，創建交易資金監管及納稅人權益保護等相關法律，明確自然人法律地位和識別號效力，增加程序性監管內容。

建立健全財產報告制度、納稅申報制度和第三方披露報告涉稅信息制度，確定納稅評估的法律地位，建立個人所得稅預申報、預扣繳和匯算清繳制度，利用識別號進一步加強源頭的管理和控制。

以法律的形式規定公民有向稅務機關如實報告財產狀況的義務，包括個人財產和家庭財產，不然則屬于不合法財產或權利有瑕疵的財產。此外，給予納稅人權利充分的保護，保護自然人的稅收知悉、涉稅信息保密等權利，加快推進稅收管理體系的現代化。

明確各部門在涉稅工作方面的職責，加強在涉稅方面的協作。加強與經濟活動有關的部門和組織的合作，有效監控現金交易、網上支付和電子商務等相關內容。

制定《交易支付法》或者《人民幣管理法》，并詳細規定經濟主體支付超過一定金額的交易，應經由中國人民銀行或者其指定的銀行的專屬渠道完成支付，存取大額資金事由或支付大額資金還應提前向稅務、銀行監管等部門申請批準。

(二)打破使用領域的限制，健全信息共享機制

實現“多號合一”，如納稅識別號可以與公民息息相關的身份證號、社會保障號、機動車駕駛證號等進行統一，關聯公民經濟活動狀況或財產流通等信息，形成稅務信息數據庫。每個部門的涉稅信息會涉及到各個部門的內部信息，需同時對自然人納稅人的涉稅信息和第三方的相關信息進行保密。

(三)加強信息平臺建設，加快推進現有系統升級

廣泛征求基層稅務機關意見，制定自然人稅收管理相關系統的升級方案，健全完善自然人稅收管理系統。充分利用信息科學技術，構建以行政區劃為基礎的完整互通的信息平臺，將在識別號的規范下收集自然人經濟活動信息和第三方信息，整合內部信息，向平臺添加自然人準確真實的涉稅信息，實現個人所得稅與其他稅種的共同評估，完成全國范圍內政府部門、商業機構、公益事業單位等系統信息的交換。

(四)完善自然人稅收代扣代繳制度和自然人自行納稅申報制度

制定稅收代扣代繳法律法規，規范代扣代繳責任、權利、范圍和程序等內容。建立健全金融機構代扣代繳機制，通過計算機和人工評估平臺，及時向金融機構發出稅款代扣代繳和預扣預繳的要求，金融機構從自然人賬戶中扣繳部分稅款，并規定自然人在一定時限內完成匯算清繳。扣繳義務人負責將完稅憑證以書面形式送達雙方當事人。設計統一表格，可以包含取得收入和繳納稅款相關內容，作為明確扣繳義務人責任的依據。確保實現扣繳義務人和納稅人之間的信息互通制度后，自行申報的法律后果由納稅人和扣繳義務人負擔，稅務機關僅負責形式上的審查義務。

在代扣代繳之上發展預先填寫的申報系統，數據庫系統對符合納稅要求的自然人自動生成預填申報單，包括納稅人取得的所得和已繳納稅款和等信息，納稅人補充確認完成自行申報。規定自然人或家庭至少每年向稅務機關申報收入、支出和資產，政府福利和稅式支出等待遇只有在依法主動如實申報之后才有機會獲得。

(五)推進自然人稅收專業化管理

將自然人劃分為名人要員、特高收入和特高資產凈值者、高收入和高資產凈值者、一般人員、低收入者和高涉稅風險人員六類群體，實施專業管理。建立專業組織，建立國家或省級與自然人稅務相關的數據處理中心、納稅申報處理中心和風險識別中心，在省、市一級設立專門負責自然人征管事項的機構，在基層稅務分局設立自然人稅收管理專業職位，加強征收管理職責。

(六)加強稅收風險管理，推動稅收執法

通過稅務風險管理系統完成對信息的有效整合，實現稅務信息自動識別處理，以便進一步監管風險。在稅務系統中加入方便納稅人得知繳稅或獲得優惠信息等功能，督促和激勵納稅人納稅，減輕辦稅人員負擔。

以自然人納稅識別號為基礎完善自然人稅收風險識別、分類和差異化管理等機制，根據自然人的收入和凈資產的價值從低到高，逐步地提高納稅評估、稽查選案的比例。建立自然人風險管理專業機構和團隊，加強納稅評估、稽查選案模型和特征指標數據庫建設。創建針對自然人進行稅務稽查的機構，提高稅務機關執法權限，加強執法和問責，調查和公布自然人違法行為，提高違法成本。

(七)建設完善自然人納稅服務體系，大力推進國家信用體系建設

促進稅收中介業健康發展，建立符合各社會群體需求和公平標準的稅收中介服務體系。加強自動化稅收制度建設，完善自助辦稅、移動應用和電子辦稅服務，做好推廣和咨詢輔導工作。

嚴格貫徹《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020)》，加快推進信息類立法，構建統一的公民信用數據庫，每一個自然人納稅人都擁有唯一的信用信息檔案等信息。創新激勵和懲罰措施，限制失信納稅人申請公共住房保障服務、購買不動產、機動車輛、融資貸款，增加違法成本。同時擴大信用評價增值應用，給予遵法守信公民更多優惠待遇。

(八)加大政府信息公開力度

提高各級政府財政預算管理效益和透明度。讓個人信息完全透明化，便于政府實施監管，也要相應做到政府部門的信息公開透明。財政部財政科學研究所所長劉尚希曾說，“從老百姓的角度來說，有這種知情權，從政府的角度來說，政府有這個責任和義務把這樣的經費，和財政情況告訴社會，讓老百姓知道，這樣的話，實際上有助于政府和社會之間增強互信。”

[ 注 釋 ]

①曹嘉利.曲靖市地稅系統自然人稅收征管研究[D].云南：云南財經大學，2017.11.

②國家稅務總局桂林市稅務局課題組.建立自然人稅收征管體系的國際借鑒研究[J].經濟研究參考，2018(53)：38-42.

③李新凱.中荷兩國稅收征管及信息化實踐比較研究[J].2018(04)：82-87.

④崔志坤，丁文，李菁菁.澳大利亞自然人稅收征管制度借鑒與啟示[J].國際稅收，2017(02)：17-20.

⑤國家稅務總局桂林市稅務局課題組.建立自然人稅收征管體系的國際借鑒研究[J].經濟研究參考，2018(53)：38-42.