論地下空間利用權立法要點的構建
——以國家和地方立法規范為研究對象

田軒睿

四川警察學院，四川 瀘州 646000

一、國家層級地下空間利用權的立法規范

(一)地下空間利用法律規范縱覽

關于空間利用的法律規范，我國從上世紀90年代開始對地下空間利用及收益權屬進行了規定，到后來立法上明確地下空間在地表以下設定概念，空間規劃正式納入城市規劃體系，地下空間的物理界定以及地下空間的權利設定與登記，從國家層面的立法要點軌跡來看，立法伴隨空間利用權的日益明確而不斷有所更新，如地下空間利用法律規范有針對收益權屬、納入城市規劃、物理界定有相應的規定，但就地下空間的權利設定以及衍生的權利登記并無實質上的具體立法，總體上講，筆者認為關于地下空間利用的立法規范處于待發展階段。

(二)國家層面立法限制與缺陷

雖然司法實踐中，有關地下車庫權屬糾紛案件多為援引物權法73條、74條，但物權法73條、74條在外延上，包括地上車庫，也包括地下車庫，但并不明確涉及地下空間利用權及由此產生的地下車庫所有權的權屬問題。因此，司法實踐中除物權法73條、74條規定外，也尚無其他關于對地下空間利用權的設定和權屬登記的立法，因此就國家層級立法規范而言還存在以下立法空白。

其一，設定了建設用地使用權，但未設定地下空間利用權和地下車庫所有權。關于地表以下設立建設用地使用權的法律規定可在《物權法》第一百三十六條找到印證。從理論上講，可通過設立地下建設用地使用權(納入規劃)取得地下空間利用權(財產形態)，通過投資興建取得地下車庫所有權(不動產財產形態)，為地下空間利用權和地下車庫所有權進行權利設定提供了可能。但目前我國《物權法》并未對地下空間利用權和地下車庫所有權進行權利設定。

其二，地下空間權屬登記無法律依據。我國現行法律規范只是對地表以上的房屋要求進行權屬登記，對于地表之下的空間利用權以及不動產并未納入權屬登記的立法強制性規范，因此，地下空間利用權登記尚無法律依據。其法律后果表現為地下空間利用權和地下車庫所有權隨具有財產屬性，但因不動產權屬登記不明確，無法實現轉讓、抵押，損害權利人的利益。

其三，房地一體原則對地下權利的限制性適用不明確。依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條和第24條規定，土地使用權與地上物建筑物及其附著物遵循房地一體原則。但從目前的城市開發審批運行情況來看，開發商主體取得土地使用權，符合法律規定的規劃和審批條件后取得地表以上建筑物的權屬，即取得地表以上的空間利用權。對于地表以下的空間利用權在未取得規劃的審批手續前，其權屬仍屬于政府。因此。現行的房地一體原則對地下空間利用權的適用在立法上并不明確。

二、地方層級地下空間利用權立法規范梳理及啟示

目前我國關于空間利用權在司法實踐中援引的法律依據多為《人民防空法》和《物權法》，在無專門的地下空間利用權的法律規范的情況下，則援引地方的地下空間管理立法規范。此舉說明地下空間利用權的國家立法規范相對于當前城市地下空間利用權繁衍而言相對滯后，但是基于城市對地下空間利用管理的迫切需要，地方政府不得不對此出臺地下空間管理立法規范。地方政府地下空間管理立法規范在此時便成為了司法裁判的援引依據。筆者根據城市區域地下空間管理立法規范的特點，對我國深圳、煙臺、成都、南昌、廣州、武漢六個城市的地下空間開發利用的審批、規劃、管理等方面進行對比整理，從而梳理地方地下空間利用權立法重點。

關于地下建設用地使用權的取得。深圳、煙臺、成都、南昌、廣州、武漢的地方地下空間利用在立法上均要求應當取得地下建設用地使用權。筆者認為一方面地下建設用地使用權的取得也是納入城市規劃的過程，取得地下建設用地使用權是合法取得地下空間利用權、地下建筑物所有權的前提，另一方面，目前的立法只是采用建用地使用權的概念，并未將地上與地下建設用地使用權明確區分，因此地下建設用地使用權是否應同地上建設用地使用權的取得在立法上統一是值得考慮的。但關于地下建設用地使用權的取得在立法上應作明確的強制性規定。

關于地下建設用地使用權的空間范圍界定。建設用地使用權取得后，權利主體利用地表以上或以下的空間范圍，地下空間利用權鎖定為地下空間的利用。地下空間的利用范圍應通過立法界定既定的范圍，否則會導致地下空間的濫用。目前的地方立法對地下空間的界定分為兩類，一類以煙臺和武漢地方立法為典型，即以設定大于2.2米的地下建(構)筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍；一類以深圳、成都、南昌、廣州為地方立法為典型，以水平投影坐標、豎向高程和水平投影最大面積確定其權屬范圍。從目前來看，地下空間利用范圍應采用科學的方式鎖定空間，并且從立法上作統一規定。

關于地下空間建設用地使用權登記。若以宗地為單位，其在地表以下垂直方向設定若干分層式地下空間利用空間，不同層次的地下空間所依附的地下建設用地使用權以權力形式存在，在地方立法中分為兩種，一種為以分層設定的地下建設用地進行登記，如煙臺地方立法；一種為連同地表建筑物一并建設的地下車庫(位)進行登記，其地下建設用地使用權同地表建筑用途一并登記。筆者認為，地下空間國有建設用地使用權在用益物權上體現為地下空間利用權，實質為地下空間利用權登記，是對地下空間利用權的權利設定。

關于建(構)筑物權屬登記。地下建(構)筑物在現實中多體現為地下車庫，因此，關于地下建(構)筑物權屬登記多體現為地下車庫的權屬登記。如同地表建筑，權利主體取得建設用地使用權后，須對地表建筑進行權屬登記方可取得合法性，可實現建筑物的轉讓、抵押等，地下建(構)筑物亦是如此。如前所述，權利主體取得下空間建設用地使用權并進行登記后，應當在立法上設定權屬登記的程序，使得地下建(構)筑物合法的實現轉讓、抵押。目前的地方立法針對地下車庫的權屬登記已所有規范，如煙臺規定對結建的地下車庫(位)按照該地表建筑物的主要用途確認登記，并在不動產權證書上注明地下車庫(位)，南昌、武漢對地下建筑物獨立注明為“地下建筑物”。筆者認為，地方立法開始明確對地下車庫進行權屬登記，開始突破立法只是對土地上的房屋權屬登記的規定的局限。

三、構建我國地下空間利用權立法要點的具體設想

筆者認為，我國深圳、煙臺、成都、南昌、廣州、武漢六個城市的地下空間開發利用管理規范中各有其優劣，但在目前國家立法缺位的情況下，地方立法從地下建設用地使用權的取得、范圍界定、權屬登記以及地下車庫權屬登記方面均來源于城市地下空間管理的理性嘗試，值得在立法上借鑒和融入，可從地下空間利用權的來源、衍生和權屬登記方面構建如下：

地下空間利用權的來源-地下建設用地使用權的取得。隨著城市步伐的加快，地下空間利用的不斷泛化，地下建設用地使用權應和地上建設用地使用權的取得在立法上應保持一致。目前國家立法層面對建設用地使用權界定為地表和地下，但并未在立法上統一明確地上和地下取得的審批程序，何況地下空間利用存在分層利用的情形。從地方立法實踐來看，基于城市規劃管理的需要，地方立法不斷孕育出關于地下建設用地使用權的取得相關規定，將地下建設用地使用權的取得納入國家層面立法并進行完善具有發展的趨勢，因此可在梳理地方立法優勢的基礎上總結梳理立法切入點。

地下空間利用權的物權屬性-地下建設用地使用權的范圍界定。對于在同一塊土地上衍生的分層式空間利用，應保障原土地使用權人在一定空間范圍的合理利用。故應從立法規范上采取以物理三維空間明確分層空間利用的范圍，而此范圍單位空間的設定以滿足權利人對空間利用的基本需要，如前所訴，地方立法采取的是通過不同的三維空間量化方法鎖定空間范圍。另外，為體現地下車庫的財產獨立性和物權屬性，通過物理方式確定地下空間利用權三維空間將其排除在房屋從物之外。由于地方立法對地下空間的范圍鎖定方式不一，應從國家層面立法統一規范地下三維空間范圍，使地下空間范圍界定有法可依。

地下空間利用權的權利設定-地下建設用地使用權登記。通過在立法上統一空間利用的三維物理空間的科學量化方法后，地下空間利用權的物理范圍即可確定。地下空間權本質上屬于不動產用益物權，其權屬確認、變更、消滅等皆須遵從立法授權。如，物權變動亦是通過立法授權辦理登記手續得以實現。地下空間利用權登記行為不僅僅是地下空間利用權的權利確認或變更的政府備案或許可行為，而應考慮到基于地下空間利用權的用益物權屬性，使其作為一種權利應通過立法進行明確登記。

地下空間利用權的衍生-地下車庫所有權登記。土地使用權人基于地下建設用地使用權取得地下空間利用權，表現為用益物權。土地使用權人利用地下空間投資興建建筑物-地下車庫，從財產形態的地下空間利用權演變為不動產財產形態的地下車庫后，地下車庫具備物權性質，應從立法上進行權利設定辦理。對地下車庫進行權屬登記，體現地下車庫的財產獨立性和產權獨立性，為地下車庫作為財產性物權進行抵押、拍賣提供立法依據。