論環境法律體系的進一步完善

李蒙蒙

西南民族大學，四川 成都 610000

一、現行環境法體系的劃分的原因及利弊

(一)環境法律體系

環境法律體系是指環境法的內部層次和結構，是由有關開發利用、保護改善環境的各種規范性文件所組成的相互聯系、協調一致的整體。對外，環境法律體系應與其他部門相協調，以保證整個法律系統的和諧統一，對內，則應是環境法的各種法律規范之間的協調補充，以發揮環境法的整體功能，維系環境法的獨立存在。

(二)現行環境法體系的劃分

根據環境與資源保護法律規范所調整的社會關系性質及其涵蓋領域的不同，我國環境與資源保護法律體系包括綜合性環境與資源保護法、環境污染防治法、自然資源保護法三個部分。

綜合性環境與資源保護法是指由國家最高立法機關制定的包含環境與資源保護的法律目的、法律原則、國家環境與資源保護基本政策、宏觀行政監督管理體制、基本法律權利與義務、基本法律制度、基本法律責任等內容的法律規范。我國現行的具有綜合性環境與資源保護法性質的法律是2015年1月1日修訂的《中華人民共和國環境保護法》。

環境污染防治法是指國家對產生或可能產生環境污染和其它公害的原因活動(包括各種對環境不利的人為活動)實施控制，達到保護自然環境和人們的生活環境、進而保護人體健康和財產安全而制定的同類法律規范及其相關法律規范文件的總稱。主要包括水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染防治法、海洋污染防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法、有毒有害化學物防治法、電磁輻射污染防治法、光污染防治法等等。

自然資源保護法是指國家為對開發自然資源的行為予以控制和管理，達到保持對自然資源的永續利用，保護自然環境不因開發自然資源受到破壞而制定的同類法律的總稱。包括森林保護法、草原保護法、水資源保護法、野生動物保護法、礦產資源保護法、土地保護法、生物多樣性保護法、生態安全保護法。

(三)現行環境法律體系架構形成的原因

上面說到這個分類是根據法律規范所調整的社會關系性質及其涵蓋領域的不同，簡而言之就是除了環境基本法之外，將環境問題分為了兩個大的模塊，一部分是資源保護，另一部分是污染防治，在這兩個模塊之下又按環境要素分為了若干部門法。

環境法產生之初，就是為了解決由人類活動所帶來的第二環境問題，包括環境污染和自然環境破壞兩大類。環境污染是指人類活動向環境排入了超過環境自凈能力的物質或能量，從而使自然環境的物理、化學、生物學性質發生了變化，產生了不利于人類及其他生物正常生存和發展的影響的一種現象。而自然環境破壞是人類不合理地開發利用自然資源的一個或數個要素，過量的向環境索取能量和物質，使它們的數量減少、質量降低，以致破壞或降低其環境效能、生態失衡、資源枯竭而危及人類和其他生物生存和發展的一種現象。與之對應的產生了環境污染防治法和自然資源保護法。

法律具有滯后性的，往往是環境問題嚴重到了一定的程度，解決辦法相對成熟之后，才會頒布相應的法律規范。而法律同時也具有穩定性，一開始就固定的體系構架有很難變動，牽一發而動全身，因此就只能按舊有框架繼續頒布新的法律，以致形成現有的體系。

(四)現行環境法體系架構的利弊

這樣的分類體系好處在于內容豐富，面面俱到，覆蓋范圍廣，幾乎囊括了每一個環境要素的每一個問題，從表面看起來是一個內容齊全的體系，且對涉及單一環境要素的問題有較好的效果。

但是為何有了這樣完備的法律體系，淮河流域的環境問題多年來都得不到妥善解決？且環境問題愈來愈突出？其中當然有人為因素和社會因素，但是現行環境法律體系也是負有責任的。事實證明，我國現行的環境法律體系仍存在需要改進，需要完善的地方。

第一，從法律位階來看，我國綜合性環境與資源保護法《環境保護法》是全國人大常委會通過的，而其他單行環境法律也是全國人大常委會通過的，兩者的位階相同。但從實踐意義上來說，我們往往又會把兩者看為母子法或是上下位法，與其實際位階存在矛盾。

第二，各部門法各自為政，自成一脈，以致出現“九龍治水”的現象，導致環境問題無法得到妥善解決。

第三，隨著時間的推移，新的環境要素的出現，不斷頒布新的法律，致使環境法律體系越來越繁瑣，實用性越來越弱。

第四，環境和自然資源是相互聯系、相互制約的，隨著越來越多的綜合性環境問題的出現，只涉及單一環境要素的法律規范是無法解決的，多部涉及不同環境要素的法律規范簡單粗暴地結合起來也是事倍功半的，并且有的環境問題會涉及到前所未有的環境要素時，傳統方法的效果往往是微乎其微的。“環境污染防治法主要是針對污染因子進行的末端治理，缺少從源頭到末端的全過程治理；針對某一自然資源保護的單行立法往往存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傾向，對各自然資源要素之間的整體性、互動性缺乏有效關照，不能從根本上解決環境問題。”①

二、關于完善我國環境法律體系的建議

無論是國際環境法律體系還是西方國家環境法律體系，對我國來說，都只可參考而決不能照搬，我國有著特殊的中國特色社會主義法系，與英美法系有著根本的不同，因此美英法系的環境法律體系都不適合我國。

學界對環境法體系也有諸多觀點，有的學者建議將環境法全部雜糅在一起，合成一部法典，我認為這樣是不合適的，環境問題的涉及面太廣，具有全方位全因子的特點，若全部合成一部法典，只會太龐雜且適用不便；有的學者建議不按照環境與資源保護法律規范所調整的社會關系性質及其涵蓋領域不同來分，而按照不同的環境要素來分，涉及一個環境要素的法律歸為一部單行法，我認為這樣也是不合適的，現如今呈現在我們面前的環境問題并不是只涉及單一的環境要素，而是綜合性的環境問題，這樣來劃分環境法律體系是無法有效解決環境問題的；還有的學者建議不改動目前的環境法律體系，由全國人大來通過基本法，我同意基本法由全國人大表決通過這一觀點，但是僅僅提高基本法的位階是無法解決問題的。

中共十九大一次會議國務院機構改革，將涉及環境問題的部門定為生態環境部、自然資源部以及國家林業和草原局。生態環境部的主要職能是確定自然資源產權以及山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等。自然資源部主要職能是制定法規、政策、標準，并進行檢測和督查。國家林業和草原局的主要職能是管理各類自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等。

我認為環境法律體系的完善就可以參照國務院機構的部門設置，分為生態環境法、自然資源法、林業和草原法以及環境管理法。現行環境法律體系將環境法分為環境保護和污染防治，但是這兩部分原本就是一體的，是無法分離的，無論是資源濫用還是環境污染都是生態的破壞。但是參照國務院的部門設置分為生態環境、自然資源就能將環境問題很好的統一而又不會繁瑣。

林業和草原法包括對各類自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等相關的法律，例如《自然保護區條例》、《風景名勝區條例》等；生態環境法包括污染防治法和生態保護法，我國已有的生態保護法有《水土保持法》、《防沙治沙法》等；自然資源法包括除林業和草原法之外的資源保護法和循環利用資源的法律，循環利用資源的法律出現的較晚，有《清潔生產法》、《循環經濟促進法》；環境管理法主要是行政法規與規章，內容主要是關于環境管理機構的設置、職權、行政管理程序和行政處罰程序方面的規定，例如《環境標準管理辦法》、《全國環境監測管理條例》等。

按照以上劃分的好處在于，首先，使資源保護與污染防治的法律相結合，可以更好的解決綜合性的環境問題；其次，與國務院環境保護部門相契合，可以使環境法得到更好地貫徹執行；最后，各部門法聯動，使環境法廣泛且靈活，更能高效的解決環境問題。

三、結論

從根本上說，制定環境法，研究環境法律體系構架的目的就是為了使環境問題得到更好的預防和解決，環境法一定要能夠回應其所致力于解決問題的類型。事實上，生態系統具有時空上的動態性，環境法也應當適時而變，單純的分為資源保護和污染防治是無法預防和解決日益復雜的環境問題的，結合行政部門機構設置的變動來完善環境法律體系有利于環境法的貫徹實施，有利于環境保護，有益于人類的生存和發展。

[ 注 釋 ]

①黃錫生，史玉成.中國環境法律體系的架構與完善[J].當代法學，2014.