試論政府定價聽證的相關(guān)主體

黃若琳

西藏警官高等專科學校，西藏 拉薩 850003

一、我國定價聽證制度的歷程

在我國過去的計劃經(jīng)濟體制下，市場價格的確定是由物價主管部門在有關(guān)部門提出申請后進行審批定奪，沒有所謂的聽證制度。而隨著國家改革開放的實行，隨著市場經(jīng)濟的建立和經(jīng)濟體制的改革的推行，我國的價格決策體制也在不斷進行改革。伴隨著國家對價格管制的逐步放開，政府重視公民等社會主體在價格決策中的參與作用，其所占比例在逐漸擴大，而相應(yīng)地政府指導價和政府定價所占的比重日趨縮小。在實踐層面上，價格聽證如火如荼進行的同時，也伴隨著來自公眾的質(zhì)疑之聲，為何價格聽證“逢聽必漲”，消費者代表究竟代表誰的利益？以公民推薦的代表參與的價格聽證會已逐漸喪失公民對它的熱情與信任，參與聽證似乎最終的結(jié)果都不會發(fā)生任何改變，由此暴露出當前價格聽證制度的不足。

定價聽證為何？“定價聽證是指由政府價格主管部門采取聽證會形式在制定或調(diào)整實行政府指導價或者政府定價的重要商品和服務(wù)價格過程中征求有關(guān)方面的意見，對制定價格的必要性、可行性進行論證的活動。”①定價聽證雖名為“聽證”，但其性質(zhì)特征卻獨具一格，游離在非正式聽取意見和正式的聽證會之間。體現(xiàn)在兩個方面：(1)《政府制定價格聽證辦法》中對定價聽證的組織和運作程序都作了明確詳細的規(guī)定，必須采用“聽證會”的形式，會上有各方意見交流、辯論的內(nèi)容。(2)定價聽證這種決策類聽證不是為了查清某項具體事實，而“更多地是在廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上對各種不同利益要求進行平衡的過程。”②因此，對政府制定價格起參考咨詢作用是聽證會上各方發(fā)表的意見，旨在提高政府定價的科學性、合理性，定價聽證會本身并不能決定如何定價，也不適用案卷排他原則。

二、政府定價聽證的相關(guān)主體

從目前的政府定價聽證制度中，可以引出很多值得討論的問題，本文選取定價聽證的相關(guān)主體這一角度進行探討。根據(jù)《政府制定價格聽證辦法》第6至14條的規(guī)定，聽證的組織者和到場參加聽證會的人員是政府定價聽證的相關(guān)主體。而具體的聽證的組織者是有價格決策權(quán)力的政府部門，比如：國家發(fā)改委及各級物價主管部門；聽證人(其中一名為聽證會主持人)、聽證會參加人(如經(jīng)營者、消費者、專家學者等)以及其他參與人(如旁聽人員、新聞媒體等)是到場參加定價聽證會的人員。定價聽證的最重要、最核心的主體即是聽證會參加人。

(一)聽證的組織者

《政府制定價格聽證辦法》第6條的規(guī)定：“定價聽證由政府價格主管部門組織。”從這條規(guī)定中可以得出，第一，定價聽證的組織者的特定性，即必須是特定的政府價格主管部門。第二，聽證組織機關(guān)的基本任務(wù)是：確定聽證人；指定記錄員；規(guī)定聽證會參加人的條件、人數(shù)和人員構(gòu)成比例；指定聽證程序的操作規(guī)范；提供聽證場所；保障聽證會的其他物質(zhì)條件等。第三，組織聽證會的目的在于廣泛聽取各方意見，為自己的決策提供參考，而決策的依據(jù)并不以聽證的內(nèi)容為限。

(二)聽證人

聽證人是《政府制定價格聽證辦法》中新增加的一項內(nèi)容。并且聽證人制度的建立為提高聽證的公正性和透明度邁進了一小步。聽證人的產(chǎn)生有兩種途徑：一是指定工作人員；二是聘請社會知名人士。他們是在聽證會過程中專門聽取意見的人員，具有代表政府價格主管部門的身份。

(三)聽證會參加人

1.聽證會參加人的構(gòu)成

聽證會參加人由經(jīng)營者、消費者、其他利益相關(guān)方、專家學者以及有必要參加聽證會的行政部門、社會組織和其他人員組成。

(1)經(jīng)營者。他們是受價格決策直接影響的利益群體，但他們的利益與消費者的利益通常是對立的，正因為如此，需要雙方在聽證會上互相詢問、辯論，既為政府的決策提供了全面客觀的信息，又可能增進雙方的溝通理解。

(2)消費者。消費者在整個聽證過程中就有關(guān)事實發(fā)表自己的意見，表達自己的權(quán)利和利益因價格決策所受到的各種影響，并通過提供證據(jù)去闡明自己的意見和觀點。充分聽取消費者的利益要求和意見，是作為服務(wù)者的政府保證價格決策合理性和可接受性的前提，同時也是實現(xiàn)公民參與權(quán)的要求。

(3)其他利益相關(guān)方。除了經(jīng)營者、消費者外，還有一類人群，即其的權(quán)利和利益直接受到行政行為影響的人和間接受行政行為影響的人有權(quán)參加到聽證會過程中參加聽證，這是由當代行政法擴大公民對行政程序的參與的趨勢所表明。

(4)相關(guān)領(lǐng)域的專家學者。他們參與到價格聽證過程中只就專業(yè)性、技術(shù)性問題提出意見和評論，否則就與消費者、經(jīng)營者和政府部門的參加人沒有什么不同了。在立場上，專家學者應(yīng)保持高度的客觀理性，既不能被民意綁架，更不能被政府收買。

(5)政府部門、社會組織參加人。他們通常了解和熟悉自己業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)和政策信息，掌握一些與聽證方案有關(guān)的事實情況，也代表了一部分利益訴求，他們的參與可以讓聽證會上的發(fā)言和討論更加有效、深入、全面。

2.從“聽證會代表”到“聽證會參加人”

將“聽證會代表”改為“聽證會參加人”是在2008年的《政府制定價格聽證辦法》。官方給出的解釋是“‘聽證會代表’，他們發(fā)表意見只是個人意見，并不是嚴格意義上的‘代表’，因為他們并不是由公眾推選產(chǎn)生的。然而稍加考慮就會發(fā)現(xiàn)，這樣的理由是很不充分的，它沒有解釋“不由公眾推選代表”的正當性，進一步追問，假如不需要推選代表，為什么不能讓每一個享有參與權(quán)的公民都參加聽證會？如果每一個公民都參加聽證是不現(xiàn)實的，那么聽證會參加人又該如何確定？

(1)第一個問題，為什么“代表”不是由公眾推選產(chǎn)生的？原因就在于定價聽證會的性質(zhì)并非決策會，它本身與投票式的民主有很大差別，盡管定價聽證會體現(xiàn)了政府決策的民主化。此外，政府不是立法機關(guān)，行政權(quán)的運行需要有一定的裁量空間，完全采用立法式的選舉代表然后由代表表決決定行政事務(wù)也是不適合的。因此，代議制民主意義上的“代表”在政府定價聽證會這里是不需要的。

(2)第二個問題，為什么不能讓每一個有參與權(quán)的公民都參加聽證會？究其原因：①價格決策與具體行政行為存在差異，涉及的利益相關(guān)人眾多且范圍不易界定，這是一個事實；②不太現(xiàn)實的大范圍直接民主：隨著參與者數(shù)量規(guī)模的大幅度增加，公民直接參與的有效性將大大降低，從而導致直接參與式的民主難以在較大的空間范圍內(nèi)實現(xiàn)，因此允許有限的聽證參加人參加定價聽證，實屬無奈選擇。應(yīng)當一方面盡可能地擴大聽證參加人的人數(shù)，另一方面不排除有小范圍內(nèi)的價格調(diào)整；③在確定聽證會參加人時采用客觀標準和科學方法，不否定每個公民享有的平等的參與權(quán)利，給與平等的參與機會；④除聽證會以外還有其他的直接參與途徑，如信件、傳真、電子郵件、電話、調(diào)研、座談會等，它們共同構(gòu)成公民參與政府價格決策的平臺。因此，定價聽證受客觀條件的限制而無法接納所有的利益受影響公民參加，但并沒有剝奪其參與政府價格決策的權(quán)利及實現(xiàn)權(quán)利的可能，它始終沒有離開直接民主的精神支撐。

(3)第三個問題：聽證會參加人如何確定？參加人的確定方式應(yīng)當以實現(xiàn)聽證會的功能為導向，為了實現(xiàn)這樣的民主化，就需要：盡可能擴大參加人的數(shù)量；確定參加人的標準保持客觀，對事不對人，給每個公民平等參與的機會；公開聽證會的過程和相關(guān)資料信息，提供多種有效的直接參與途徑，并及時做出回應(yīng)。即使聽證會不是民主代表的表決，但是否定聽證意見民主意義上的代表性絕不等同于放棄其科學意義上的代表性，正因為不可能每個公民都能夠現(xiàn)實地參加到聽證程序中來，而每個聽證會代表又只是以個人的名義發(fā)言，就更應(yīng)當通過一些科學地選擇聽證代表的手段，保證到場的參加人在客觀上能夠代表多元化社會中一定群體的利益。

綜合來看，確定聽證會參加人產(chǎn)生的具體方式主要由以下五種：由行政機關(guān)指定或變相指定產(chǎn)生；由各相關(guān)利益團體自行產(chǎn)生；由行政機關(guān)與各相關(guān)利益團體互動產(chǎn)生；抽樣選擇產(chǎn)生；采取固定代表和臨時代表的遴選方式。③本文認為可行的具體方法是：對于“自愿報名，隨機選取”的方式，首先公布聽證參加人應(yīng)當具備的基本條件及報名方式，條件如與聽證事項有利益關(guān)系、熱心于公益事業(yè)、具有一定的表達能力、分析研究能力等。由公民在自我判斷的基礎(chǔ)上自愿報名，然后價格主管部門進行公開審查并按報名人的來源、階層進行分類，在此基礎(chǔ)上再采用抽樣的方式確定參加人最后公布；對于“組織推薦”的方式，首先由價格主管部門對參加人的結(jié)構(gòu)、來源、階層及個人素質(zhì)等提出原則性要求，具體人選交由組織單位確定，也應(yīng)當在自愿公開的前提下，避免參加人觀點的重復性。

(四)其他參與人

價格聽證的其他參與人有哪些呢？筆者認為應(yīng)該包括以下人員：記錄員、旁聽人員、新聞媒體和記者等。由政府價格主管部門指定的人員擔任記錄員，如實記錄聽證會參加人的意見。除涉及國家秘密或者商業(yè)秘密外，聽證會應(yīng)當公開舉行，允許旁聽和新聞報道。實踐中是由政府價格主管部門根據(jù)報名情況，按照順序選取或者隨機抽取來決定旁聽人員和新聞媒體的相關(guān)人員。

(五)補充的問題——價格聽證的申請人

之所以是補充的問題，是因為原來的《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，政府價格主管部門可以依職權(quán)啟動聽證程序，同時納入聽證范圍內(nèi)的價格的經(jīng)營者或其主管部門，消費者組織也都可以提出聽證申請，實踐中以經(jīng)營者申請居多。而現(xiàn)在的《政府制定價格聽證辦法》中已經(jīng)沒有了聽證申請人。排除了公民、法人和其他組織依申請啟動聽證程序的可能，只能由政府依職權(quán)來提起聽證：或者是定價機關(guān)即各級價格主管部門自己提起，或者是其他有定價權(quán)的部門向價格主管部門提起。

但本文認為，政府依職權(quán)啟動聽證程序也是存在于聽取消費者、經(jīng)營者的建議的基礎(chǔ)上才依職權(quán)啟動的情況的，倒不如直接賦予消費者、經(jīng)營者申請的權(quán)利，設(shè)定政府駁回申請時說明理由的義務(wù)，將聽證的啟動拉回依法行政的軌道，避免政府在價格決策中的不作為。

[ 注 釋 ]

①《政府制定價格聽證辦法》，第2條.

②胡寶玲.政府價格決策聽證制度研究[M].中國政法大學，2007.16.

③薛剛凌，殷志誠.公聽代表人制度研究[J].法商研究，2003(2)：62.