“三權分置”下農民權利的保護

周 潔

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

一、概述

(一)“三權分置”的定義

在家庭承包經營制度下，將土地承包經營權分離為承包權與經營權，進而將農地產權解構為三種權利：土地使用權、土地承包權和土地經營權，被認為對于農村土地的流轉具有較好的說明價值，適用了農村經濟發展的需要。[1]上述即為理論界對“三權分置”的通常定義。

但對土地承包權這個核心權利的性質和內涵則有不同的看法。目前，對此學術界主要兩種觀點包括“成員權說”和“物權說”。“成員權說”認為，土地承包權實際上是一種承包集體土地的資格，是成員權應有的內涵之一，但尚不是一種實實在在的財產權。[2]“物權說”認為，承包權是一項獨立的物權，性質上為用益物權，是一種實實在在的權利。[3]

(二)產生的背景

從效率角度。一方面土地只有流轉才能發揮出最大的價值，對于低收入的農民來說，如果允許土地進入市場，通過轉讓或抵押，將獲得更多的資金資助。另一方面，只有實現土地的自由流轉，才能有利于農業的規模經營，提高農業的國際競爭力，確保國家糧食安全。且土地流轉已成為大勢所趨。

從公平角度。我國是城鄉二元結構，土地仍然是農民重要的經濟來源和社會保障的手段。農民對土地的依賴性沒有得根本的緩解，即使在經濟發達地區也是如此。如08年金融危機時大量農民失業還鄉，土地就成為他們的生活來源。從這也可以看出土地還是維持農村社會穩定的一個重要基礎。

正是從以上兩方面考慮政府在農民權利保護的基礎上不斷創新土地承包經營權的實現形式。包括2013年底召開的中央農村工作會議、2014年1月中共中央、國務院發布的《關于全面深化農村改革加快推進農村現代化的若干意見》。同年9月，中共中央深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農村適度規模經營的意見》，該意見首次正式提出在堅持農村土地集體所有的前提下促進承包權和經營權分離。

二、“三權分置”面臨的問題

(一)可能進一步虛化集體所有權。改革中傾向于將承包經營權的期限延長甚至是“長久不變”，并認為在“三權分置”后經營權在承包期限過后能回復集體所有權，這顯然和實際相矛盾。我們知道現在的土地性質為集體所有，而《民法通則》將主體界定為鄉(鎮)、村兩級村集體，《土地管理法》則規定主體為鄉(鎮)集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會。從上述可以看到法律對集體所有權主體的界定是不明晰的。在現實生活中，土地也被分配給了集體經濟組織的成員，真正的權利人為村民。這里的集體所有權顯然與通常理解的私法上的所有權有一定的區別，它受到了諸多的限制。而現在，“三權分置”將其權利再次進行了分割，擴大了私法性質的權利但同時對集體的權利進行了限縮，再加上期限的延遲。至此，土地承包經營權將不可避免的成為一項私權，我國土地性質將有改變之虞。

(二)“三權分置”一方面仍然無法滿足農民的生存、發展需要，另一方面可能讓不需要土地的農民不肯退出導致新增的農村人口無法獲取土地。將經營權分離并將其作為轉讓的標的確實從理論上保障了農民的承包權，但實際經營權作為一項物權有著對世性的權能，在農民進行轉讓后在轉讓期內農民即使面臨生存難題也無法再取得唯一的生活資料。這和承包權的失去沒有實質的區別。而且，隨著城市化的加快，很多農民已經離開了家鄉，他們已經不需要土地了，但現在進行的經營權的分離，承包權的保留。在沒有強烈的經濟刺激的情況下，不難想象這些農民會繼續占有土地，而在增人不增地的情況下，哪些晚出生的人口將面臨無地可分的處境，權利無法得到保障。

(三)農地不僅有保障農民生存的價值、同時也被賦予了生態價值和為國家提供糧食的價值。糧食安全關系國計民生。而農業也存在投入成本高、農業融資門檻高、國家財政支持力度低(保持在9%左右)的特點，這直接導致了即使已經流轉了的土地，也有很大可能被轉入方基于經濟考慮改種其他經濟作物。這種情況下，土地承載的重要價值將無法實現，而這些都是單純的將土地承包經營權進行分置所無法解決的。

三、解決路徑

(一)通過立法明確“三權分置”下集體土地所有權、承包權和經營權的內涵和相互的關系

1.承包權是用益物權同時也是一項成員權，具有屬人性。具體應包括分離對價請求權、征地補償獲取權、處分權等。分離對價請求權即在承包權和經營權分離時獲得對價的權利；征地補償獲取權，是指在土地被征用后獲得補償的權利。處分權，這里的處分權較集體所有權有一定的限制，包括維持其承包主體地位、退出、轉讓、抵押等權能。

2.經營權屬于用益物權。它包括自主生產經營權、自由處分權、收益權。自主生產經營權是指經營權人有自由決定生產的權利，不受他人干涉。當然這里的自由不能突破流轉時的強制性規定，如不能將用于農業種植的地用于建設用途。自由處分權，這也是相對的，只能在經營權期限內。收益權，即獲得生產經營利益的權利。

3.集體所有權是最完整的權利，在其基礎上分離出承包權和經營權兩項用益物權。因此，后兩項權利不能超越集體所有權，其權利范圍以所有權的讓渡為界。

(二)建立土地公積金制度。公積金制度起源于新加坡，我國上海于1991年首次借鑒引入住房領域。農地流轉同樣可以借鑒這一模式，充分發揮公積金的優勢。結合我國農村實際情況和公積金特點設計該制度，具體如下：

1.資金來源包括三部分：國家、集體和農戶個人。首先，歷史和國際經驗表明農業的發展離不開財政、金融等國家政策的支持。其次，集體作為所有權人應將農村集體土地的流轉與征地補償等的收益繳存作為集體成員的基本生活保障。最后，農戶作為農地流轉公積金的所有人和最終受益人，在享受權利的同時也有繳存的義務。

2.公積金資本的使用同樣分為三部分：生存型保障賬戶、發展型保障賬戶和養老保障型賬戶。生存保障型賬戶為農地被征收、轉出的農民及再次轉入土地進行農業生產的種植戶提供基本生活保障和再就業小額貸款；發展型保障賬戶為中、大規模農業生產的農戶提供政策性貸款支持和補貼；養老保障型賬戶實行多繳多得的原則，對所有繳存達到一定年限的農戶進行一次性或分期返還。

(三)堅持土地的農業用途、合理設置分離期限，控制農地流轉規模

一方面，糧食生產關系國計民生，推動農地流轉很大部分也是基于此，所以應加強土地流轉用途的審核和監督，避免農地“非農化”“非糧化”。另一方面，任何一種土地經營方式，都存在勞動生產率與土地產出率如何均衡的問題，“如果工商企業進入規模過大，就可能形成壟斷定價，不利于糧食安全，所以規模大小要在效率和收益之間找到平衡點。”[4]因此，應該控制流轉規模如不應超過地區農地整體面積的20%。同時，分離期限過長也可能導致土地性質發生變化，所以應根據各地的實際情況，將期限設置在合理范圍。

四、結語

農業現代化促使農地產權結構從“兩權分離”到“三權分置”的轉變。但“三權分置”作為一項構想，仍存在不足之處。本文從三個方面提出完善的建議：①界定好“三權”的內涵和相互關系②建立農地流轉公積金制度③堅持農地用途、設置期限、控制規模。只有這樣，改革才能兼顧農地利用效率的提高和農民權益的保障。