芻議人民監(jiān)督員制度

姜瀟鵬

湖南商學(xué)院，湖南 長沙 410205

人民監(jiān)督員的制度是司法民主的象征，是司法公正的保障，也是我國司法制度創(chuàng)新的典范。自2003年試點(diǎn)開始，這一制度已經(jīng)運(yùn)行了16個(gè)年頭，頂層設(shè)計(jì)上也已歷經(jīng)了四次大修，但普遍認(rèn)為收效甚微。究其原因，有人認(rèn)為是選任機(jī)制不合理，由檢察機(jī)關(guān)自行遴選自己的監(jiān)督者，自然難以發(fā)揮預(yù)期的效果；監(jiān)督權(quán)力配置不充分，單純程序性的制度供給沒有強(qiáng)制約束，不能獲得監(jiān)督的實(shí)效。還有人認(rèn)為人民監(jiān)督員知情權(quán)不能保障，以及憑借普通民眾的專業(yè)素養(yǎng)無法對職業(yè)檢察官進(jìn)行監(jiān)督等等，這些都是制度的弊病所在。不可否認(rèn)，上述觀點(diǎn)部分是真知灼見，事實(shí)上也得到?jīng)Q策層積極的回應(yīng)；但還有部分并未洞悉到問題的本質(zhì)，存在進(jìn)一步商榷的空間。

一、人民監(jiān)督員制度的基本矛盾

人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)目的有二，一是人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，誰來監(jiān)督監(jiān)督者是現(xiàn)實(shí)緊迫的問題。特別是由檢察院自行偵查的案件，自身包攬從偵查到起訴的所有環(huán)節(jié)，單靠檢察院內(nèi)部的縱向和橫向監(jiān)督是不夠的，需要引入外部監(jiān)督機(jī)制，從而保障司法正義的實(shí)現(xiàn)。二是對司法民主化的追求，這是憲制的題中之義，也是一個(gè)世界性的趨勢，當(dāng)今世界各國司法改革的一個(gè)重要舉措是提倡司法民主化，如日本司法改革中就明確提出“國民的司法參加”。司法正義和人民民主，都是我們所追求的，兩者固然有相互補(bǔ)益的一面，但兩者并不是自然融洽的，司法正義有其自身的基本原則，人民民主也是有限度的。在自然狀態(tài)下，兩者很可能是沖突的。

二、人民監(jiān)督員制度不能觸碰的底線是什么

制度的創(chuàng)制與實(shí)施不能突破應(yīng)有的底線，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看待，指的是不能出現(xiàn)負(fù)效益，即有制度時(shí)的效益要大于沒有效益時(shí)。法治和民主的原則很多，在人民監(jiān)督員制度語境中最值得我們關(guān)切的違背司法的獨(dú)立原則。人民監(jiān)督權(quán)，顧名思義，是一種監(jiān)督權(quán)，它的法律淵源首先可以在憲法中找到依據(jù)。刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法中也都確立了依靠群眾的基本原則。法律淵源賦予人民監(jiān)督權(quán)正當(dāng)化的理由的同時(shí)，也設(shè)置了質(zhì)的的限定。

(一)增強(qiáng)人民監(jiān)督員權(quán)利的強(qiáng)制力是有限度的

增強(qiáng)人民監(jiān)督員權(quán)利強(qiáng)制力是有限度的，起碼不能終局性否定檢察機(jī)關(guān)的決定，否則會(huì)傷害司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使權(quán)力和司法職業(yè)化兩項(xiàng)原則。歷次的制度改革也都恪守這一限度，沒有授予人民監(jiān)督員實(shí)體處分權(quán)。然而，有人認(rèn)為人民監(jiān)督權(quán)不僅是一種權(quán)利，還可以是一種準(zhǔn)公權(quán)力，并通過與域外大陪審團(tuán)制度及檢察審查委員會(huì)制度的類比，認(rèn)為部分案件中檢察機(jī)關(guān)是否起訴可以由人民監(jiān)督員批準(zhǔn)；或者其在認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不予起訴決定不正確時(shí)，自行起訴。

(二)監(jiān)督的范圍上是有限度的

監(jiān)督的范圍有三個(gè)含義，一是監(jiān)督案件的廣度，對所有公訴案件進(jìn)行監(jiān)督，還是僅限于檢察機(jī)關(guān)直接偵查的案件。二是監(jiān)督案件的深度，除了《規(guī)定》中列舉的11種情形，是否有必要納入其他情形。三是在具體案件中到底需要監(jiān)督什么。以擬撤銷和擬不起訴案件為例，《規(guī)定》中要求是對案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用情況、辦案程序、是否同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(決定)及案件的社會(huì)反映等充分發(fā)表意見。顯然，目前人民監(jiān)督員不僅要對決定的合法性進(jìn)行監(jiān)督，還要監(jiān)督其合理性和自由裁量權(quán)。

(三)司法獨(dú)立的外延是有限度的

從2016年7月出臺(tái)的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第十五條可以看出，目前監(jiān)督主要通過審閱擬處理意見等材料、聽取承辦人介紹、向承辦人提問等方式進(jìn)行，整個(gè)過程中只有公訴機(jī)關(guān)而沒有犯罪嫌疑人及其委托人。裁判和審查起訴都是都是司法權(quán)，都注重親歷性，都運(yùn)用居中裁判的工作方式，但這不代表只要居中裁判都是司法權(quán)，只有司法權(quán)才需要親歷性。監(jiān)督權(quán)同樣可以運(yùn)用居中裁判的工作方式，只要沒有實(shí)體處分權(quán)利，那就不會(huì)破壞司法獨(dú)立。

三、人民監(jiān)督員制度的成功需要

制度的底線和成功之間是一種位階關(guān)系，在底線之上沿著階梯，努力攀登直至成功。某種意義上，底線類似于富勒所說的義務(wù)道德，成功是一種愿望道德。對于的義務(wù)道德的要求，我們可以清晰判斷是否已遵守。但愿望道德，作為一種人類努力達(dá)至的境界，實(shí)現(xiàn)過程中存在諸多困難，比如，首先我們得明確怎樣才能算是制度的成功，也就是成功層次方面的標(biāo)準(zhǔn)，是略有成效得解決的緊迫問題，還是根本性的在檢察領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)司法正義和人民民主。不同層次的期望決定了不同的制度設(shè)計(jì)進(jìn)路，也決定了具體權(quán)利義務(wù)的配置。其次，我們得有知道制度是否成功的手段，即評價(jià)指標(biāo)，科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)能夠起到激勵(lì)的作用，不科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)則有相反的推動(dòng)力。實(shí)踐中存在以不起訴率和撤案率的降低來證明制度的成功。這種做法有草率之嫌，兩率的降低并不必然表明案件查辦質(zhì)量提高了，也不能說明監(jiān)督達(dá)到了預(yù)期的效果。撤案有時(shí)候并不是對犯罪的放縱，而是對客觀事實(shí)的尊重。如果人為打壓撤案的比例，只會(huì)為制造更多的冤案創(chuàng)造條件。鑒于檢察權(quán)具有懲治犯罪和客觀義務(wù)雙重屬性，對其監(jiān)督效果的評價(jià)，我們應(yīng)該要做更周密思考。