對人民陪審員選任機制的再思考
——以全面隨機抽選為線索展開

吳翔宇

湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411100

十九大報告指出，發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。人民陪審員制度作為我國民主政治的重要體現，2018年4月27日頒布的《中華人民共和國人民陪審員法》(以下簡稱《陪審員法》)標志著我國社會法治發展的新高度。其中選任作為老百姓進入陪審領域的直接渠道，是本次立法改革的一個重要方面。為探究此次人民陪審員選任制度改革的運行狀況，筆者從已實行全面隨機抽選的地區中選取了若干代表性法院作為樣本考察，對陪審員選任機制的實踐情況進行觀察與分析，以期為完善人民陪審員選任機制提供相關借鑒意見。

一、觀察：選任機制的現實困境

(一)全面隨機抽選存在障礙

隨著司法改革進程的深入，司法民主理念深入人心，無論是理論界還是實務界，均表現出對“大眾化”選任方式的需求。在融入各方意見下，《陪審員法》將人民陪審員的選任方式從原來的組織推薦和個人申請改為隨機抽選，對當地所有符合條件的常住居民中進行兩次隨機抽選，第一次產生候選人，第二次從候選人中隨機抽選出陪審員。盡管設置了門檻。這種俗稱“海選”的選任方式擴大了群眾對司法審判的參與，能公平的保障符合條件的公民參與陪審。但根據筆者調研的情況，各地隨機抽選的過程并不順利，信息收集、資格審查以及選任主體的分工協作成為選任工作的重要難題。

隨機抽選最大的變化莫過于獲取選民信息方式的改變，以往選任機關不需要收集選民信息，只需對組織推薦和個人申請的人員資料進行審查，再從中決定陪審員。改為隨機抽選后，選任機關由原來“被動”接收變為“主動”收集選民信息。從選任機關負責人口中，我們了解到在抽選環節，看似簡單的信息收集和審查工作卻成為難倒選任機關的“稻草”。公安機關為了保證個人信息的安全，出于謹慎的態度不愿透露信息，許多單位或個人出于對陪審制度的不了解、對工作人員的不信任也不愿提供這些隱私信息，使得選任機關收集信息存在很大困難。另外即使獲得了這些信息，內容不完整、更新不及時也造成選任機關很難使用。

訪談材料：

某區法院政治部主任：實施隨機抽選之后我們獲取選民信息的方式只有兩種，向公安機關獲取戶籍信息或向人大獲取選民名單。人大的選民名單為了防止信息泄露，一般在選舉完畢后就銷毀了，向公安機關獲取戶籍也有很多麻煩。首先，公安機關不愿提供戶籍，怕泄露出去影響他們的工作。其次，拿到信息后我們進行篩查，發現公安機關提供的常住居民信息完整度不高，地址、電話號碼、人員去留都沒及時更新，或者有些欄目就是空白的。我們一打電話過去，發現人、機不符。

某市法院副院長：改革后的第一年，我們沒有選民名單，就與司法局一起上門收集。但是聯系方式很難獲取，一是大家的聯系方式都在變，二是很多人不了解陪審員，不敢輕易給我們聯系方式。最后是靠鎮上的司法調解員上門游說才收集到的。

另外，在工作量急劇上升的情況下，選任工作如何分工也成為一個重要問題。根據《陪審員法》規定，法院、司法行政機關、公安機關、人大都有遴選之責，但究竟各機關之間是怎樣協作分工，并沒有相關規定進一步解釋。實踐中，公安機關很少參與抽選工作，給法院和司法局提供了戶籍信息就算完成任務。資格審查和抽選工作主要由法院和司法局來完成，但在缺乏具體分工的情況下，這些工作又很容易淪為法院一家之事。特別是在司法資源日趨吃緊的情況下，法院經常犧牲自己的“主業”來完成這些工作，改革似乎本末倒置了司法的本質。

(二)選任結果的“精英化”現象依舊存在

司法民主的價值是通過司法領域引入最大程度代表社區的普通公民的參與，以確保司法裁判代表人民的聲音。[1]人民陪審員制度是實現司法民主的重要舉措，為了讓更多的人民群眾進入到司法領域中來，《陪審員法》對人民陪審員的選任條件進行了調整。但從我們收集的各地陪審員數據來看，選任結果的“精英化”現象依舊存在。筆者在調研中收集了相關數據。

從職業分布上看，隨機抽選之后陪審員的職業來源呈現出多樣化結構。其中社區工作者和基層干部人數分別占前二，為19.22%和14.35%。人民團體成員、事業單位職員、技術人員、工商業人員、普通居民、農民和進城務工人員分別為：1.02%、8.9%、13.58%、14.03%、10.57%、13.9%和0.38%。值得注意的是，雖然陪審員的來源涵蓋了各個職業，但是農民和進城務工人員的比例依舊很低。農民和務工群體陪審員占總數的14.5%比如渭南市農民陪審員的比例就占了陪審員總數的74.2%，而其他地區的農民陪審員比例很低，陪審員的來源仍然限制在較窄的范圍內。

從學歷上看，大專及文化以上學歷的陪審員平均比例為64.81%，部分發達地區，如北京東城區、蘇州吳中區、西安雁塔區等發達地區大專及以上學歷的人民陪審員比例達到了80%。全面隨機抽選雖然要求海選，學歷不再是阻礙群眾當選為人民陪審員的門檻，但陪審員整體上的學歷結構依然呈現出精英化態勢，這與陪審員大眾化的目標差距較大。

二、原因：制度與現實未能兼容

(一)信息化程度低成為隨機抽選障礙

在整個選任過程中，選民信息的收集是選任工作最繁瑣、困難最大的部分。選任機關本身并不掌握選民信息，只能向公安機關索取戶籍信息。而公安機關提供的戶籍信息并不針對陪審員建立，且戶籍信息會有滯后性，不能及時更新轄區內的人員情況，選任機關使用起來諸多不便。另外戶籍信息上獲取的內容很難滿足資格審查的要求，例如身體狀況、有無犯罪記錄等重要信息并不會記錄在內。這通常需要選任機關進行地毯式的調查，逐門逐戶的完成資格審查工作。信息來源不暢、完整度低，這些因素極大的限制了選任工作的進行，若不能解決好這些問題，司法資源和行政資源勢必會造成極大的浪費，隨機抽選下的廣泛民主也將會因為不合理的資源配置而失去意義。

(二)選任主體間分工不明導致主體職責缺位

雖然《陪審員法》規定司法行政機關會同基層人民法院、公安機關對人民陪審員候選人進行資格審查，征求候選人意見，但“會同”究竟是同職同權還是指引、領導，或僅僅只是為增強選任過程透明公開的一個象征性表示，不得而知。各地理解的不同，導致現實做法不同。

某些地區出現了司法局除協助法院公告選任通知外，不再參與任何抽選工作的情況。這種情況下的隨機抽選儼然變成法院自選自用的獨角戲，不僅抽選的重擔完全壓在法院身上，抽選程序中的公平與民主也得不到監督。與之相反的情況也有發生，有些地區的司法局承擔了選任絕大部分工作，法院和公安機關則成了甩手掌柜。從選民信息的收集到候選人信息庫的建立均是由司法局牽頭完成，法院只與司法局共同參與選民資料的整理。而不論是哪種情況，缺乏明確的職責分工將導致選任主體的職責缺位，無法集選任機關之合力作用于抽選工作，使得抽選工作的效果并不見好。

(三)城鄉失調發展致使人口結構兩極化

雖然選任條件進一步放寬，選任程序更加公平，但現實并未像預測的那樣將陪審員變成大眾參與的制度。選任結果的“精英化”仍在持續，高學歷代表比例居高不下，農民與工人代表比例依然很低。一項以民主名義推行的制度必然要適應民主之下的社會結構，才有可能獲得廣泛的社會認同。[2]在我國社會轉型的推進中，前改革時代“級差式”發展方式和“分離化”改革措施加速了中國城鄉分離，人力資本和知識資源向城市集中。[3]但是前往城市務工的青壯年勞動力，即使具有高中以上文化卻會因為流動的不確定性被排除在選任名單之外，留守的老人和兒童不具備高中以上文化，無法成為候選的對象。因此既符合選任條件又能履行陪審員職責的農民少之又少，現實環境的制約使得選任向較為固定的基層黨政干部和社區工作人員傾斜。另外城市內部出現的“兩極化”的人口傾向使得陪審員精英化的現象并未褪卻：農民工人群忙于解決基本生活問題，考慮到參審與本職工作的時間沖突常常無暇擔任陪審員；而精英群體不僅更高的收入，還有更多可自由支配的時間和精力，也更愿意擔任人民陪審員。

三、思考：選任機制的完善建議

(一)建立陪審員選民信息庫

選民信息不完整、不準確使得隨機抽選難行、資格審查困難重重。為了獲取完整、有效的選民信息，筆者認為可以在公安機關和司法行政機關的合作下建立起有別于公安機關戶籍系統的專門的陪審員選民信息庫。建立信息庫的具體辦法，可先由公安機關和司法行政機關派出機構的工作人員以鄉鎮為單位組成若干個選任小組，在鄉鎮部門的支持下，以面對面的方式上門采集當地居民信息。有條件的社區和村組織可以直接向選任小組提供轄區內居民名單。待各選任小組的信息統一匯總后，篩選出符合選任條件的居民建立選民檔案，生成陪審員選民信息系統。選民信息庫全面覆蓋了所在轄區的居民，公平的保證了所有公民參與審判的機會，為后期的資格審查節約了大量的時間，同時也為陪審員的替補及換屆選任提供了極大的便利。

(二)明確各選任主體職責，加強各部門協同配合

如果要人民陪審制度更好地在司法審判活動中發揮其功能與價值，首當其沖的是在科學合理分配各選任機構的職能。之所以存在主體間的職責缺位，很大部分原因在于選任機關并不清楚本身所負責的具體工作，整個選任工作缺乏分工與安排。為了使選任工作規范有序的進行，需制定具體辦法，讓各選任機關承擔起應有職責。

蘇州市吳中區法院和區司法局聯合印發《吳中區人民陪審員選任工作實施方案》，明確了各選任主體的分工和職責：區人大召集全區各街鎮人大工作會議，按版塊建立選民信息庫；法院進行人民陪審員候選人的隨機抽選；司法局召集全區各街鎮司法助理、治調員進行選任工作培訓，組織對候選人資格審查和征求意見。這套以司法行政機關選任、人大任命、法院使用的“吳中模式”極大的提升了隨機抽選的效率和效果，為推動陪審員選任改革貢獻了基層智慧。各地可在“吳中模式”的基礎上加以總結，形成統一規范逐步推廣。如依托公安機關與司法行政機關派出機構的優勢，完成收集選民信息以及資格審查等基礎工作。法院主要負責與司法行政機關共同抽選。人大作為國家權利機關，除選舉任命陪審員外，還應當積極發揮其監督、引導和協調作用。

(三)選任條件的再完善

雖然《陪審員法》對選任條件“一升一降”，但城鄉失調發展導致人口結構的兩極化，使得我國人民陪審員仍傾向精英化。高中以上的文化要求，仍然是阻礙廣泛務工人員和農民群體擔任人民陪審員的重要因素。陪審員的意義是通過其長期積累的社會經驗為案件審理提出純粹、樸實的認識，強調的是人民陪審員社會生活經驗豐富與否，而非文化層次的高低。[4]筆者認為可以取消陪審員選任的學歷條件，只要具備基本讀寫能力和表達能力的人就有擔任陪審員的資格，讓那部分學歷不高，但在農村地區有豐富經驗的長者進入陪審體系，保障陪審員的廣泛性和代表性。

四、結語

在聚焦陪審制度改革的浪潮中，選任機制作為陪審員的一道門檻，決定了什么樣的人能進入到這個隊伍中來，承載了陪審制度廣泛民主的價值理念。在探索改良路徑的過程中，需在實踐的基礎上，遵循我國社會發展的步伐，貼近我國國情，構建起一套行之有效的選任制度。