高校內部規范之困境

張嘉彥

華中師范大學，湖北 武漢 430079

如今“高校治理”(大學治理)的概念越發受到重視。高校治理即“大學內外利益相關者參與大學重大決策的結構和過程”①，和“管理”相比“更注重協調，而非控制……從控制走向協調，以治理代替管理，已是世界高等教育改革的趨勢。”②這減少了權力的干預因素，增加了規范的調控因素，自然要求相應規范的科學制定和實施。

我國教育法律規范已經形成了從憲法、法律、行政法規到地方性法規、自治條例和單行法規、部門規章和地方政府規章及其他眾多規范性文件所構成的規范體系。但它們大多引領性、概括性強，不能精準地適應每一所高校的具體情況，且主要調整高校外部治理關系，故內部治理需要高校根據本校情況制定內部規范。

高校內部規范，有學者稱其“校內法”③，是高校自主指定的、明確校內各主體權利義務關系的規范。在高校內部，這些規范的地位不言而喻——它們和外部法律法規共同構成高校治理規范體系，且是內部治理的主要依據。但內部規范正面臨著諸多困境。

一、高校內部規范面臨困境

(一)制定、執行隨意，程序、內容不科學

章程是高校的“最高法”和“組織法”④我國現行法律規范(如2011年教育部《高等學校章程制定暫行辦法》)對高校章程有明確、嚴格的規制，但其他內部規范就不可同日而語：內部規范適用適用對象較少；內部治理事務繁多；規范制定者素質不高等原因，導致大多數內部規范制定的隨意化——制定程序不嚴格，大多僅由某主管部門內部討論決定，而無征集意見、公示、論證程序；內容更是極具主觀性，往往對各主體的權義不合理配置。這樣制定的規范，難免受到詬病。

此外，規范執行時常由制定者自行負責解釋，制定者往往對不合理的規定進一步“不合理”解釋以自圓其說，甚至消極地不理睬、不解釋，制定層面的錯誤難以被制定主體自覺地修正，而更可能被執行程序固定。

(二)相對人難以維權

高校與學生之間雖是特別權力關系，但并不能完全等同于政府同公務員的關系：前者追求學生的良好發展和科研成果的產生，后者則更多重視高效、高質地實現行政目的。這也要求高校和一般行政主體在內部糾紛解決上應有所差異。

若不合理的內部規范侵犯學生相關利益——包括現實利益與期待利益⑤，校內溝通往往因規范制定者也可能礙于情面難以成功；而外部救濟(申訴、起訴)的成本過大(較損害而言)——由于學校行為是基于其內部規范，主管部門需先審查其內部規范，再適用到本校具體情況，這使得主管部門實在難以在短時間內正確處理。

二、內部規范困境之破解

(一)外部、上位規范適當滲入基層

李曉燕教授曾以“處分”為例說明過高校自由裁量權過大的情況：“《教育法》未對‘處分’的手段和程序作進一步的明確規定……校規校紀又缺乏明確的法律依據，在實際上賦予了高校自由裁量幅度過大的‘處分權’”。⑥外部、上位規范適當滲入高校，對某一類具有共性的事務做出相對統一的規定，可在一定程度上保障高校內部規范制定的高質量。

除了對于具體問題的介入，還應對高校內部規范的制定程序(如征求意見、進行公示)、解釋方式等程序性問題進行規定，進而規范文件內容的科學性、保障實施效果。

(二)完善內部救濟機制

前文已述，申訴程序在實踐中存在難度，訴訟更是適用面窄、周期長、成本高——面對外部救濟機制的不足，我們更應重視在高校內部完善救濟措施，使相對人不必“舍近求遠”，如可將高校內部規范的解釋權與制定權分離，避免出現爭議時制定部門以“解釋權歸本部門所有”搪塞相對人；設立專業人員組成的規范審查部門，負責內部規范的審查、解釋等工作。

(三)提高相關主體的法治意識與道德水準

在制度設計存在不足時，提高基層工作者的法治意識和道德水準尤為必要，這能一定程度上彌補制度缺陷：一方面，能清晰界定自身地位和權利、義務、責任；另一方面，對無明確規定的事宜，可依法理推導出適當做法，不至于做出過于荒誕的規定或明顯不合理的解釋。最關鍵的是，懷著“公為私服務”的意識，他們更能以“學生本位”的底層邏輯開展工作，將學生視為被服務者，視為工作的目的，這樣自然有利于問題的預防和解決。

[ 注 釋 ]

①湛中樂.現代大學治理與大學章程[J].中國高等教育，2011(9).

②同上注.

③湛中樂，康驍.通過“校內法”保障學術自由——以1912—1937年的北京大學為研究對象[J].首都師范大學學報(社會科學版)，2018(03).

④湛中樂，高俊杰.大學章程：現代大學法人治理的制度保障[J].國家教育行政學院學報，2011(11).

⑤根據《教育法》第42條第(二)項，依法獲得獎助學金也是法定權利，此屬本文所稱“期待利益”.

⑥李曉燕，陳蔚.學校辦學法律糾紛現狀、成因與對策探討[J].中國教育法制評論，2008.