與商業航天有關的幾個具體法律問題分析

沈耀平

北京航天動力研究所，北京 100076

商業航天活動與任何商業活動一樣，涉及到方方面面的法律關系和法律問題。本文主要結合我國商業航天法制現狀，借鑒其他航天國家立法經驗，就商業航天領域主要管理關系和商業航天活動涉及的具體法律問題進行初步分析，提出一些初淺建議。

一、準入管理

(一)商業航天實行準入管理的必要性

準入管理是行業管理非常重要的一個環節，同時也是行業主管部門掌控本行業發展的重要途徑。航天技術事關國家戰略和安全的特性，決定了各國對航天準入管理關口的把控和準入管理水平及效果的高度重視。隨著新興航天企業及社會資本不斷進軍航天產業領域，業務從供應初級元器件產品到提供火箭發射和衛星運營服務，涉及范圍漸廣、涉足程度漸深。科學有效的準入管理是航天事業持續健康發展的源頭控制和前提條件，也是樹立航天大國國際形象，打造航天強國國際地位的基本要求。

(二)我國商業航天準入管理現狀

目前我國已建立的商業航天相關準入管理制度包括民用航天發射項目許可，民用衛星制造項目立項許可和民用遙感衛星地面站建設核準。關于民用航天發射項目的許可，現行制度規定原國防科學技術工業委員會(機構名稱已撤銷，相關職能納入工業和信息化部)負責民用航天發射項目的管理，審批和監管民用航天發射項目，即對我國境內非軍事用途的航天器進入外層空間的行為，以及雖然不在我國境內但產權歸屬于我國自然人、法人或其他組織的航天器在境外進入外層空間的行為，均實行許可管理，只有經過審查合格、符合我國法律法規及國際公約和相關安全保密等方面要求的民用航天發射項目，在頒發許可證后方可從事發射活動。關于民用衛星制造、民用遙感衛星地面建設項目的核準，現行制度規定由國務院投資主管部門負責，須經項目單位提交項目申請報告，詳細介紹項目主體、擬建項目基本情況，分析相關資源的利用、評估生態環境影響以及將帶來的經濟社會效益和影響。

(三)現行準入管理制度存在的主要問題

現行準入管理制度對于我國航天活動的規范有序開展，特別是對于航天活動的商業化發展進程，起到了規制、引導和促進的積極作用，準入制度成為航天管理制度體系的重要模塊。但從準入管理體系總體上來看，我國現行準入管理制度主要是部門規章和一些規范性文件，相較于法律及行政法規，位階較低，規范的航天活動范圍和對象均具有局限性，主要適用于國有航天科研生產院所。在商業航天主體多元化趨勢下，以及相關管理職能重新劃分、機構設置已經調整等的現實情況下，航天準入管理制度顯現出一定的不適應，相關政策法規呈現滯后性，對商業航天主體的引導和規范作用較弱，對商業航天產業發展的支持力度和鼓勵措施不能得到充分展現，商業航天活動的監管呈現部分管理地帶空缺，對于航天產業發展的支持與鼓勵也未能完全體現。若不及時結合發展實際更新和完善商業航天領域的準入管理制度，勢必會對其發展形成障礙，甚至可能導致一些負面影響。

(四)啟示和借鑒

準入管理不應僅僅視為是一種限制，科學有效的準入管理制度能夠鼓勵和促進社會力量有序參與航天產業、發展航天事業。當前我國商業航天還處于初始發展階段，市場環境并未成熟，行業特征尚待形成，特別是新興初創航天企業以及新進社會資本對于商業航天產業相關領域市場前景的預估略顯樂觀，對技術形成周期和轉化效果等專業判斷存在不足，一些領域已經呈現投資過熱發展過快甚至無序發展的現象，還有一些領域存在投資動力不足相關資源欠缺等問題，不利于商業航天產業市場鏈條的形成。因而，有必要發揮政府行業管理的引導和優質傳統航天企業的引領作用，進一步完善航天活動領域準入管理機制，建立健全相關法律法規，預設各類社會資本進入航天領域的條件界限，規范退出機制，明確各類主體相關業務行為規范，并引導促進行業自律的形成，以更好的激發商業航天市場活力、增強外部投資信心、形成良性競爭環境，達成以法律制度為根基，以行業管理為主導，以市場經濟為調節的商業航天準入管理體系。政策支持方面，可借鑒美國較為完備和成熟的準入管理經驗，通過政府補貼、稅收減免優惠等措施，鼓勵和支持商業航天參與主體的創新研發，扶持科技含量和經濟社會價值高、發展潛力強的優質商業航天主體全面發展，確保其發展活力和國際競爭力。

二、出口管制

(一)航天領域出口管制的必要性

空間探索早期的軍事屬性，發展到現今仍然是各國重要的國防戰略手段，這就決定了現今空間活動的軍民雙重屬性，也意味著一些表象為民用或商業性質的空間活動項目，極有可能存在軍事目的或存在被軍事利用的可能，航天領域的國際合作項目，也就有可能被成員國發展為軍事力量。為防止敏感的物品和技術信息未經許可轉移到第三國，航天國家必然要對空間物體和技術實施更為嚴格的出口管制制度。如美國已建立起一套專門控制和管理與國家安全有關的產品和服務出口管制法律制度，形成繁瑣但運行有效的出口管制體系。

(二)我國商業航天出口管制現狀

目前我國與航天相關的出口管制制度僅有《導彈及相關物項和技術出口管制條例》、《敏感物項和技術出口經營登記管理辦法》、《中華人民共和國軍品出口管理條例》等少數單行法規和部門規章。除行業管理和自律外，出口管制的主要職能在海關和商務部。作為中國從事國際商業衛星發射、衛星產品進出口的航天國際化經營的專業公司，中國長城工業集團有限公司(長城公司)已經建立起一套較為完善的出口控制體系，包括成立出口控制委員會負責公司出口控制管理工作的最高審查和決策，審查重大、敏感物項的出口和出口自律重大突發事件的處理；設立出口控制辦公室負責執行出口控制政策和對各成員單位的出口控制工作實行管理和監督檢查；實行各單位總經理出口控制第一責任人制，出口控制管理員進行出口物項初審和出口控制日常工作。公司對出口物項采取全面審查控制原則，明確將防止大規模殺傷性武器及其運載工具擴散的目標置于商業利益之上。

(三)啟示和借鑒

商業航天主體多元化趨勢下出口管制制度的更新完善尤顯重要。為了應對商業航天復雜的國際合作安全環境，適應當前國內商業航天主體紛呈的趨勢，構建全面、科學和有效的航天出口管制法律體系和管理運行機制，將更好的促進國際合作安全有序開展和商業航天技術快速高效發展。建議在立法中進一步明確出口管制的最高管理機構，并借鑒美國等航天大國在出口管制方面的主要做法，對于企業違反出口管制規則，依法處以相應的民事、行政乃至刑事責任，包括取消其出口權，處以高額罰款乃至對相關責任人判處徒刑。此外，依法賦予有關部門在因外交關系微妙變化或時勢局面突變等政治因素發生時，享有臨時禁止、終止或撤銷對某些國家的出口許可的權利。

三、責任承擔

(一)國家是空間活動的國際責任主體

根據國際空間法原則和相關國際條約的規定，各國對本國任何主體從事的外層空間活動導致的后果負國際責任，不論從事這些活動的主體是政府機構或非政府機構、私營企業或個人。同樣，相關主體從事空間活動應承擔的相關義務也通過其所屬國履行，包括空間物體登記、空間碎片控制、空間環境保護等。這些主體在外層空間的活動當然的應經過所在國政府事前的審查批準，并接受政府或相關部門的日常管理和監督。

(二)商業航天行為主體從事空間活動相關法律責任和義務

空間活動的法律責任主要指空間活動中造成損害的責任制度，按責任對象分為對本國或他國相關主體造成的財產或人身損害賠償責任，以及對空間環境損害的國際責任。國際條約或公約并未對空間活動的商業行為主體如何履行與其直接相關的責任和義務，而有賴于各締約國在其國內法中自行決定。空間活動對本國個人或機構造成的財產或人身損害賠償責任可通過國內立法予以解決，而對他國受損主體及空間環境的損害，除了少數可以通過受損主體當地救濟法則求償外，只能通過國際空間法確立的損害賠償制度和國際責任制度，以及外交、國際司法途徑確立的相關程序來予以實現。在當前國際法體系下，國家存在為其登記許可的所有空間活動承擔賠償責任的風險，而不論其是否參與或從中獲取任何政治或經濟利益，只要從事該活動的主體屬于國家管轄，甚至不論該活動是否在國家境內開展。這就導致若空間物體以發射國政府并不知情的方式被轉讓給非發射國私營實體，因空間物體導致的損害后果，仍然要由發射國來承擔，這顯然是不公平的。隨著越來越多的私營企業參與到航天活動中，國家面臨的空間活動責任風險將越來越大，有必要考慮從立法上明確私營實體承擔國際責任和相關義務，至于政府與私營實體之間在責任問題上的關系和分擔原則，可以在國際層面進行統一和規制。此外在國際合作項目中，對于一項空間活動導致的損害賠償責任，可能存在多個參與主體包括私營主體所屬國的責任分攤問題，在事先沒有內部協議的情形下如何合理分擔責任就成為一個難題，責任公約中并沒有直接依據。當然，國家對航天活動實施有效的許可和監督職能，是預防和減少損害賠償責任產生重要措施。

(三)啟示和借鑒

商業航天活動的高風險性對于商業主體特別是私營商業航天主體而言是非常巨大的威脅，而隨著商業航天活動主體由政府主導向多元化主體發展，政府承擔國際責任的潛在風險必然越來越大，強制商業保險制度的建立尤為重要和迫切。按照責任公約，當商業航天活動造成第三方損害時(一般因發射失敗導致，或發射風險評估不足安全預案失效)，賠償的順序是首先由商業航天活動實施主體(簡稱商業主體)所在國政府(締約國)進行賠償，政府承擔責任后向商業主體追償，而此時商業主體極可能因發射任務的失敗而背負巨額合同債務，虧損過大無力承擔，最終只能是政府買單。不少國家都建立了強制商業保險制度，通過發射者(商業主體，并非發射國)向保險公司購買第三方責任險，以緩解商業主體開展航天活動的壓力，分擔商業航天活動風險。我國現行的《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》盡管對第三方責任保險事宜作了原則性規定，但并未明確具體的責任限額，也未對保險人應具備的資質條件、承保能力等方面提出要求。目前關于發射項目的保險問題一般只能通過發射合同來約定，這無疑增加了商業主體的風險，無形中削弱了我國商業航天企業在國際市場的競爭力。完善商業航天保險立法、進一步明確和細化航天活動領域的商業保險制度迫在眉睫，同時在國際層面積極推動和促成國際統一的強制商業保險制，爭取商業航天活動的承保主體及保險范圍的擴展，促進商業航天活動發展與商業航天保險業務發展的同步適應，構建良性循環的商業航天發展模式。

四、知識產權

(一)商業航天活動特別是國際競爭與國際合作的日益頻繁對商業航天領域知識產權保護提出更高要求

航天系統工程復雜龐大，其中的知識產權關系更為錯綜復雜，既涉及對已有知識產權的界定、保護和許可使用，還涉及項目進行中各方合作產生的新生科技成果的知識產權認定和成果歸屬。無論是合作項目中國家利益的保護還是參與國際競爭提升競爭力的需要，航天技術和商業模式的發展都對知識產權保護制度及保護意識和策略等提出更高要求。需要注意的是，航天技術的軍民兩用屬性，特別是航天國際合作領域涉及到的國防敏感技術，顯然并不適宜采用普通專利方式予以保護，這種“公開的壟斷”不僅起不到保護的效果，還極有可能導致國家秘密泄露和國家利益重大損失。

(二)現有知識產權保護制度和手段的適用性存在局限

《保護工業產權巴黎公約》、《與貿易有關的知識產權協定》等國際社會已經出臺的多項國際知識產權保護公約，雖然明確了世界知識產權保護的通用標準、對促進國際貿易公平發揮了有效促進作用，但這些國際條約并未考慮外空專利的特殊性，未將外空知識產權保護問題納入其中。國內層面，我國現有的《專利法》、《著作權法》等知識產權保護制度對一般領域的知識產權保護申請及授權審批程序等方面進行了具體規定，但并未考慮到航天國際合作和競爭中，知識產權的國防敏感性等特點。當前，《關于國際科技合作項目知識產權管理的暫行規定》是唯一直接的法律依據，但這一法律依據同樣存在航天立法領域普遍存在的問題，效力層級低，適用范圍窄，僅限于官方國際科技合作項目，不適用于商業航天主體之間展開的合作，指導作用極其有限。

(三)啟示和借鑒

空間技術力量是航天國家保持國際地位強勢、維持國際競爭優勢的重要方面，因而對空間技術知識產權的保護必然是其發展過程中的重要任務。一些航天強國紛紛開展航天專利布局，利用國際知識產權制度在他國申請航天發明專利，特別是近年來在我國申請的航天技術核心發明專利呈現逐年增長之勢，所占比重甚至遠超我國自行申請的數量。這無疑對我國航天知識產權保護帶來極大困擾，對我國航天技術發展造成重大影響。目前我國軍事航天領域的知識產權保護，主要采取國防專利和國家秘密予以特殊保護，而在商業航天的國際合作及競爭過程中，除現有的商業秘密、技術秘密、國防專利等保護方式外，規制航天國際合作和競爭活動中的知識產權問題，亟待制定專門的、法律效力較高的、可操作性強的法律規范。可借鑒歐洲等航天大國的做法，依法賦予我國政府必要和適當的介入干預權限，使其依職權審查和評估特定領域的技術成果適宜采取的保護方式，并有權依法定程序決定相關成果的權屬關系，譬如通過航天國際合作項目的立項審批、航天活動的許可、航天相關產品或技術的出口審查等管理手段，行使保護核心航天核心技術的職權，最大程度的維護外空探索的國家利益乃至國家安全和政治利益，持續提升商業航天領域核心競爭力。此外，通過與合作各方制定外空知識產權保護的雙邊或多邊協議，有策略的在合作協議、項目合同中達成知識產權保護和成果權益分配條款，是解決當前面臨的知識產權保護緊迫問題的一個選擇。

五、其他應關注的問題

(一)爭端解決機制

航天領域活動的商業化、商業航天參與主體的多元化趨勢下，單純依靠國家間政治途徑解決各主體合作過程中產生的爭端問題顯然已不太適用和不相匹配，不利于國際爭端的充分解決。針對當前國際法律框架下關于爭端解決機制的不足，學界和業界已提出一些改進建議，如建議設立一個國際空間法法院來專門處理外空爭端案件；建議對現有外空法體系進行局部修訂，以適應空間商業化合作的新發展等等。在中國商業航天參與國際合作和國際競爭過程中，爭端解決這一問題不僅需要事先在各方合作框架中達成原則性一致，在具體的合作協議中以及國家的法律政策層面都應當進行事先的具體規定。

(二)外層空間環境保護

宇宙無限，探索無限，但對宇宙環境的保護不可無限制無法治。隨著各國放開對外空探索活動的政府壟斷，商業主體對于空間碎片和放射性物體的產生應承擔的環境保護義務必須予以關注，需要各國在國內法層面、國際社會在國際法層面及時采取法律手段控制環境污染，積極避免外層空間環境破壞導致對本國乃至全人類的嚴重后果和不可修復的責任。我國近年來極其重視對空間碎片的研究和基礎設施建設工作，先后出臺并修訂《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》，在能力和擔當上體現出航天大國形象。

商業航天的發展需要良好的法治保障。中國商業航天與國際接軌、國內航天法與國際空間法接軌，需要密切關注國際空間法領域熱點問題，借鑒世界航天大國立法經驗，主動參與航天合作領域相關國際法的調整，以法治建設助力航天強國實現。