論我國公設辯護人制度之構建
——以刑事訴訟律師辯護全覆蓋為背景

黃海燕

山東省法律援助中心，山東 濟南 250014

一、緒言

最高人民法院、司法部于2017年10月9日聯合印發刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作辦法，規定在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西等地先期試點開展刑事案件律師辯護全覆蓋工作。根據該辦法，除刑事訴訟法規定的強制辯護外，試點地區其他適用普通程序審理的一審、二審、審判監督程序審理的刑事案件，如果被告人沒有委托辯護人，法院應當通知法律援助機構指派律師為其辯護；其他適用簡易程序、速裁程序審理的案件，如果被告人沒有委托辯護人，法院應當通知法律援助機構派駐的值班律師提供法律幫助。

我國屬于發展中國家的大背景及絕大多數被追訴人屬于社會底層貧困者的現實，決定了刑事辯護全覆蓋的實現仍將以法律援助作為主要依靠。《法律援助條例》第3條規定：法律援助是政府責任。世界范圍內法律援助政府責任的履行主要依托三種方式加以實現，分別為傳統模式(由法院或專門機構指派律師)、合同模式(政府購買法律援助服務)、公設辯護人模式。三種模式下，政府承擔責任比重依次增加。我國法律援助事業經過十余年歷程，不斷朝著縱深方向發展，政府也由改革前的管理者轉變為責任人，表現為覆蓋全國的法律援助組織機構體系基本建成，但問題依然突出，比如組織管理體制比較混亂，全國范圍內存在行政、參照公務員管理、全額撥款事業單位三種不同性質的法律援助機構管理模式，不同管理模式下人員身份的區別導致福利待遇差別較大。同時，法律援助機構律師承辦案件不得領取辦案補貼，辦案積極性欠佳，司法實踐中法律援助政府責任的承擔主要通過指派社會律師承辦案件的方式予以實現。本文試圖探討刑事訴訟律師辯護全覆蓋背景下我國刑事法律援助制度的轉型方向，構建以公設辯護人為代表的公職律師與社會律師并存的刑事法律援助制度。

二、公設辯護人的概念及對法律援助的價值分析

(一)公設辯護人制度的概念

現代意義上的公設辯護人制度起源于美國，美國也是當今世界刑事法律援助運行效率最高的國家之一。1963年，美國最高法院通過Gideon案，明確了法律援助的國家責任，即如果犯罪嫌疑人或被告人因經濟原因無力聘請律師的，國家應為其提供法律援助。實踐中該責任的履行主要通過以公設辯護人為主導，私人律師(合同制)、非盈利辯護機構或法律援助協會為輔的多元辯護格局加以實現。其中公設辯護人模式是指由任職于聯邦或州各級法院公設辯護人辦公室的專職刑事辯護律師為當事人提供法律援助。私人律師和合同制模式是指法院為貧困犯罪嫌疑人、被告人制定私人律師或通過政府與私人律師事務所簽訂合同的方式，為其提供法律援助。非盈利辯護機構或法律援助協會主要是通過慈善捐款開展刑事法律援助工作。[1]在英國，為提高刑事辯護服務質量，加強對刑事法律援助事務的控制，1999年《獲得司法公正法》規定允許法律服務委員會或其他機構直接雇傭律師向公眾提供法律援助服務。[2]在瑞典、丹麥等國，法律援助主要由國家設立的法律援助部門實施。[3]

雖然各國公設辯護人制度的具體內容略有不同，但一般而言，該制度主要包括以下內容：一，獲得法律援助是公民重要的社會權利；二，國家有義務為貧困或者基于法定事由的被追訴人提供辯護人；三，公設辯護人多直接受雇于國家。在未來刑事訴訟律師辯護全覆蓋背景下，筆者認為我國應構建的公設辯護人制度應界定為在刑事訴訟中，由作為國家公職人員的公設辯護人專職為犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助的制度模式。

(二)公設辯護人制度構建之于法律援助的價值分析

1.公設辯護人制度可以確保刑事辯護服務質量

我國法律援助事業近年來發展迅速，美國刑事法律援助制度中的私人律師和合同制模式在我國均有所體現，其中指派私人律師(我國通常稱為社會律師)承辦案件并給予相應辦案補貼更是現階段各級法律援助機構采取的主要工作模式。指派社會律師承辦案件優點明顯，如在律師資源豐富的地區，此種方式簡便快捷，便于迅速開展法律援助業務，但由此產生的案件質量監管問題不容忽視。

根據《法律援助條例》第6條律師應當履行法律援助義務及《律師法》第42條律師應當為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益之規定，社會律師承辦法律援助案件更多是履行法定義務，國家支付的辦案補貼經費主要是補償律師因閱卷、會見、出庭所產生的成本費用。社會律師承辦法律援助案件與直接接受當事人私人委托案件經濟收益上的巨大差別，使其很難做到將兩者同等對待，即便法律援助機構現行采取的通過同行質量評估等方式對社會律師承辦案件質量加以監管，也很難保證受援人得到盡職盡責的法律幫助，法律援助難免流于形式。

與社會律師相比較，公設辯護人具有專業性更強、服務效率更高的特點。公設辯護人作為專職從事法律援助業務的律師，全職履行法律援助職責，尤其是刑事辯護方面的律師，大量的實務經驗使其處理法律問題更為專業，與犯罪嫌疑人、被告人的溝通也更為順暢、及時、高效。另一方面，公設辯護人由國家支付薪金，不得自行接受委托承接社會案件，沒有援助案件與委托案件的區別，公職人員的身份、福利保障使其處理案件時更為盡職盡責；公職人員處于政府行政體制的管理模式下，更有利于國家對公設辯護人制度運行體系的監管，以確保刑事辯護服務質量。

2.公設辯護人制度可以有效控制刑事法律援助成本

加拿大學者伯特柯里(Albert Currie)指出，法律援助并非簡單的一維問題，法律援助模式應盡可能提供最好的服務，最大限度地節約成本。[4]現階段我國各級法律援助機構主要采取指派社會律師承辦案件的方式對刑事案件犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，在刑事案件相對較少的情況下，此種模式因只需向承辦律師支付少量的辦案補貼，具有成本低廉的優勢，法律援助義務對社會律師造成的壓力相對較少，尚且能夠保證案件質量。刑事辯護全覆蓋之后，援助案件數量將大幅增加，辦案補貼經費大幅攀升。如何在未來實現成本優化與質量保證之間的平衡將成為迫切需要解決的問題。

與傳統指派模式相比，公設辯護人制度整體經濟的優勢非常明顯。從實證的角度分析，以公設辯護人制度運行成熟的美國和加拿大為例，該制度具有在同一時間內為大量貧困者提供辯護服務的能力，更適合于在人口數量較多，人員分布較為密集的地區開展刑事辯護服務。[5]作為一種全新的運行模式，該制度建立初期必然產生一定的人力、財力消耗，但一旦建成，制度優勢將立即彰顯。因其在政府主導下以行政化方式運行，效率更高也更經濟，整體運行成本相對固定，可以有效降低援助經費支出，減輕財政負擔，更好地滿足未來全覆蓋背景下刑事案件數量增多的需要。

3.公設辯護人制度是國家履行法律援助責任的必然要求

縱觀西方國家歷史，法律援助事業的發展經歷了從無到有的過程，關于刑事法律援助性質的認識也隨之不斷發生變化。19世紀末以前，法律援助僅僅是面向窮人提供的慈善行為；自19世紀末20世紀初開始，保障公民通過法律援助獲得公正審判的機會，逐漸成為各個國家政府職能之一；二戰之后，各發達國家紛紛通過立法方式，將法律援助確定為公民的社會權利，并成立專門法律援助機構保障權利實現。具體到刑事司法領域，世界各國法律援助范圍及受援階段更是不斷擴展。

我國2003年通過法律援助條例，明確規定法律援助屬于政府責任。經過10余年發展，尤其是2017年以來刑事辯護全覆蓋試點工作在全國范圍內深入開展，刑事法律援助受援人范圍極大擴充，責任機關的范圍進一步擴大。目前，刑事法律援助責任的承擔仍主要表現為政府責任。未來，隨著刑事辯護全覆蓋工作的推進，如果仍將法律援助等同于政府責任，弊端將越來越明顯。如如何協調解決現階段刑事訴訟中所出現的法律援助律師與公檢法各部門之間溝通渠道不暢通及身份不對等問題，如何緩解刑事司法領域公私權關系問題，如何調動刑事訴訟各方主體積極性問題等。

公設辯護人制度可以很好地解決這些難題，公設辯護人因具有國家公職人員身份，與警察、檢察官、法官等基于平等地位的溝通將更為順暢，更容易獲得公安機關、檢察院、法院等刑事訴訟相關群體的認同，與之形成融合關系，充分實現法律援助的國家責任。

三、關于我國公設辯護人制度構建的幾點思路

(一)公設辯護人機構

2012年刑事訴訟法規定，法律援助案件指派由法律援助機構負責。近年來，為更好地開展法律援助工作，我國法律援助機構中擁有辦案資格的人員逐漸增加，以筆者所在省級法律援助機構為例，具有法律援助資格人員達到全部工作人員總數的50%。因此，我國公設辯護人制度的構建，完全可以依托各地現有的法律援助機構，在現有人員結構基礎上，實現最大程度的成本優化，節省人力、財力。

具體做法方面，筆者建議可以采取在各地各級法律援助中心設立專職公設辯護人辦公室方式加以進行。專職公設辯護人辦公室的設立，一是可以通過刑事法律援助具體業務的開展，成為掌握實踐中刑事司法狀況的關鍵平臺，為刑事辯護率及辯護質量的提高提供充分數據支持和技術保障；二是公設辯護人和警察、公訴人具有不同的角色定位，可以最大限度維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，間接形成對司法機關權力運行的有效監管。

(二)公設辯護人身份定位

未來我國公設辯護人制度建立，應當通過立法規定，明確公設辯護人國家公職人員身份，并實行等同于法官、檢察官的全國統一的福利保障體系，以穩定的薪酬和完善的發展機制充分調動工作人員辦案積極性。

公設辯護人人員來源方面，一方面應充分利用現有法律援助機構內具有辦案資格人員，以現有各級法律援助機構中法律援助律師為主體，充分整合現有法律援助資源；另一方面，可以通過公開遴選方式，吸收執業經驗豐富的社會律師成為專職公設辯護人。

(三)經費保障機制

我國現有的法律援助經費保障主要采取的是各省市各級財政分別保障的機制，地區之間差距較大，無法滿足未來刑事辯護全覆蓋后激增的案件需求。

設立公設辯護人后，公設辯護人直接受雇于政府，屬于國家公職人員。公設辯護人的經費保障問題，可以考慮吸收借鑒美國經驗。美國公設辯護人運行之初也曾出現過因經費緊張導致辯護質量不佳，財權不獨立而屈從于同級政府政治壓力，無法有效辯護等問題，后通過一系列司法改革，確立了由州政府統一撥款，自上而下、專款專用的資金流轉體系。筆者建議我國公設辯護人的經費保障應統一由省級財政加以支持，以保證獲得足量資金。

(四)監督管理考核機制

公設辯護人制度設立之初，可以采取循序漸進的辦法。先依托現有的法律援助機構，由司法行政機關統一管理。未來，公設辯護人制度運作成熟后，可以參照美國模式，建立專門委員會，對公設辯護人系統進行監督。

具體做法如下：首先，打造信息公示平臺。通過信息公開方式，對公設辯護人執業資質、執業年限、專長領域等信息公示；第二，建立完善考核管理制度。可通過制定考核管理規定、完善案件質量評估標準及配套細則等方式實現監督考核。第三，加強對公設辯護人辯護效果的監管。法律援助機構應引入全程質量跟蹤機制，暢通與案件公訴人、主審法官溝通機制。在對公設辯護人監督考核評分規則中，加入案件公訴人、主審法官意見權重，征詢其對于公設辯護人工作態度及辯護效果的看法。