淺析行政規范性文件司法審查的發展變化

張 琳

昆明理工大學法學院，云南 昆明 650500

法律制度的變化與發展體現著時代的變更、經濟的飛躍。行政權力在社會關系中的影響作用是隱秘但巨大的。不論是在西方社會抑或是在現代中國，我們社會生活的每一個角落都有行政權力的“影子”。福柯說過“借助于利益、表象和符號等理論，權力通過控制思想成為征服肉體的手段和技術”。①

早年間，我國《行政訴訟法》還未對司法審查制度進行詳細規定，例如合法性與合理性的區分難題導致司法權無法對行政裁量權進行有力監督。對行政規范性文件進行司法審查，一方面是為了保證公權力合法合理實施，在法律賦予的權利范圍內進一步穩定社會秩序；另一方面是為了通過監督的方式，預防權利濫用和違法犯罪的滋生。以外國行政法治為例，不論是美國行政法以司法審查為主導，還是德國行政法以議會立法為核心，都可以看出對行政權力的規制的主要途徑是法院對行政裁量的審查。②

在我國的行政訴訟中，行政審判的依據是法律、法規，行政規章作為參照。雖然，行政規范性文件作為大量行政行為的裁量依據，但由于法律地位和效力的限制，導致審判機關無法審查和裁判那些依據規范性文件作出的被訴行政行為的合法性。考慮到訴訟最大化理論，國家應當遵循憲政人權和人民主權原則，盡最大努力向訴訟當事人提供便利，在最大的能力范圍內賦予當事人訴訟權利。③

因此，隨著我國法制建設的進程，行政法治的發展也日趨進步。行政規范性文件的司法審查制度也由絕對不審查制發展至附帶審查制，這體現了國家法律制度的進步。

一、絕對不審查制

1982年試行的《民事訴訟法》中規定，人民法院審理行政訴訟案件時可以適用民事訴訟法的有關規定。即當事人可以控告行政機關，人民法院有審理行政案件的權力，但是從人民的起訴到法院的受理，都應當按照《民事訴訟法》的規定進行操作，法條沒有涉及的起訴范圍內容，法院不予受理。1990年，《行政訴訟法》正式施行，該法授予行政相對人就行政機關所作行為向法院提起訴訟的權利，但不曾涉及對規范性文件提起訴訟和授權法院審查規范性文件的問題。④據此，行政機關制定行政規范性文件的行為被排除在行政訴訟的受案范圍外，可見行政法制系統建設并不完備，在此種情況下更難依照法律規定對行政規范性文件進行司法審查。

二、附帶審查制

許多大陸法系和英美法系國家，對規范性文件的審查發展由來已久。大致分為附帶審查和直接審查。我國的審查方式為附帶審查，附帶審查是指在相對人認為規范性文件不合法時，可以在對行政行為提起訴訟的同時向法院一并請求審查該規范性文件；直接審查則不然，無需一并提起請求的限定，可以直接向法院提請審查。

在實踐中規范性文件與行政行為密不可分，行政行為是規范性文件的衍生事物，要糾正違法和不當的行政行為，應當先“治理”規范性文件。與行政機關內部的監督不同，行政訴訟作為外部監督機制，不僅通過司法權對行政權進行有效監督，同樣在救濟著公民的合法權益。由于規范性文件使用范圍廣且涉及的對象眾多，不具有立法的性質，是純粹的行政行為。盡管1999年通過的《行政復議法》中首次提到對規范性文件進行審查，但是該法也僅僅是授權行政復議機關內部對規范性文件進行審查。因此，還應當由法院對行政機關執法活動進行監督。

在《行政訴訟法》正式修訂前，最高人民法院司法解釋也有過類似的“邊緣”規定。⑤但即便是最高院所作解釋，賦予人民法院審查規范性文件的權力，但由于正式法律淵源還未進行正式規定，此項授權就仿佛是最高院在“自說自話”。從這個意義上看來，只有法律明確把規范性文件的合法性審查納入法院的審查范圍，才能使法院在審理案件時，無法回避本應進行審查的行政規范性文件。這樣一來，不僅可以對違法的規范性文件進行有效的審查處理，而且還能促進法治政府和法治國家的建設，通過司法公正的實現維護相對人的合法權益。

行政規范性文件的司法審查是一項新的法律制度，是我國行政法領域的進步，也是時代與社會的進步。它的確立體現了國家從立法層面加強了司法權對行政權的監督，在權力的監督下也有利于行政機關對規范性文件的制定與實行，一定程度上彌補了行政法治發展初期的不足，更加細化的維護公民的權益。

[ 注 釋 ]

①[法]米歇爾·福柯.規訓與懲罰.劉北成，楊遠嬰，譯.生活.讀書[M].新知三聯書店，1999：113.

②鄭春燕.現代行政中的裁量及其規制[M].法律出版社，2015：156.

③王寶馥，趙大光，任進，高秦偉.抽象行政行為的司法審查[M].人民法院出版社，2004：139.

④薛剛凌.行政訴權研究[M].華文出版社，2000.59.

⑤最高人民法院在2000年公布了《關于執行中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，其中規定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件”.