瀕危世界遺產：理論與實踐的困局

楊愛英（故宮博物院 北京 100009）

在世界遺產體系中，《世界遺產名錄》之外，還有《瀕危世界遺產名錄》（以下簡稱《瀕危名錄》）。《世界遺產公約》的初衷，是借助全世界的專業力量和資源共同保護屬于全人類的遺產，尤其是那些締約國無法單獨守護的遺產地[1]。而《瀕危名錄》是針對遭受嚴重威脅的世界遺產而設立，以使其優先得到國際資金和技術援助的政策支持，從這個意義上講，《瀕危名錄》更符合《世界遺產公約》的精神。

根據2019年版《實施〈世界遺產公約〉操作指南》（以下簡稱《操作指南》），當《世界遺產名錄》上的某項世界遺產遭受嚴重而具體的威脅時，世界遺產委員會可考慮將該遺產列入《瀕危名錄》。列入《瀕危名錄》應符合如下條件：“ a）該遺產已列入《世界遺產名錄》；b）該遺產面臨嚴重而具體的危險；c）該遺產的保護亟需重大舉措；d）已申請依據《世界遺產公約》為該遺產提供援助”。《操作指南》第177條指出：“世界遺產委員會認為， 在有些情況下，援助是讓世人了解遺產地有關信息的最有效手段，列入《瀕危名錄》 就是這樣一種援助。由世界遺產委員會委員國或秘書處提出此類援助申請。”[2]

由此可知，將某處遺產地列入《瀕危名錄》的一個重要原因，就是要“將遺產地的信息散播出去”，希望人們了解其毀壞狀況和危險處境而給予關注和重視。然而，在實踐中，瀕危世界遺產所隱含的內容比其表述要復雜得多，通常與當事國甚至其他相關國家的國際政治訴求有關。如今，是否將某項世界遺產列入《瀕危名錄》，是一個技術問題，一個遺產保護問題，但更是一個與某個國家在國際社會的利益訴求密切相關的問題。

一、世界遺產與國家形象

在世界各國，文化遺產都是塑造國家記憶和文化認同的重要手段。政治學家本尼迪克特·安德森（Benedict Anderson）在其《想象的共同體：民族主義的起源與散布》[3]一書中明確指出，現代民族國家需要通過創造共同的歷史敘事來形成文化認同和國家認同。因此，世界遺產為締約國搭建了一個國際平臺，使之既能夠在國家內部通過申遺凝聚文化（民族）共同體的意識，也能夠在國際文化舞臺上塑造國家形象。近年，相關世界遺產研究已經對世界遺產與國家形象的關聯性問題進行了充分討論。比如，索菲亞·拉巴迪（Sophia Labadi）通過研究發現，關于世界遺產的價值闡述，有些締約國的申遺文本往往根據國家對于歷史敘事的需求而進行處理，遴選更能突出正面歷史的信息，卻忽略對其有所干擾的其他歷史信息[4]。林恩·梅斯克爾（Lynn Meskell）通過對世界遺產委員會會議的持續觀察，發現世界遺產已經成為地緣政治的一個重要工具，通過申遺去宣告領土權益或搶占歷史話語權，已經成為締約國在大會上的主要行為模式[5]。

雖然上述研究主要圍繞世界遺產價值陳述和列入與國家形象的關系，并沒有涉及“瀕危遺產”與國家形象的關聯。但是，既然世界遺產體系與國家認同和形象塑造密不可分，那么影響國家形象的因素不僅在于遺產數量的多少和價值的陳述，也應該存在于這個體系中的所有環節。如果說，世界遺產通過闡述特定的歷史敘事塑造國家和文化認同，那么，“瀕危遺產”對于不同國家，其意義可能截然相反。有些國家認為，列入《瀕危名錄》有助于國家利益和形象的提升；而有些國家卻視為洪水猛獸，避之不及。歸根結底，瀕危遺產本身也是一個可以根據國家各自不同的訴求而產生多重闡釋的概念。

二、主動列入瀕危遺產 —— 柬埔寨吳哥古跡與巴勒斯坦世界遺產

自《瀕危名錄》設立以來，最成功的案例之一就是柬埔寨吳哥古跡以“瀕危遺產”列入《世界遺產名錄》，并在聯合國教科文組織（UNESCO）的協調下開展國際援助保護行動。該項目的成功取決于多方共同推動。一方面，柬埔寨在內戰后將對外開放、接受國際援助作為國家基本方略之一，致力于吸納各方力量重建國家，尋求機會盡快重回國際社會，而且當時還有凝聚和振奮民族精神的急迫性，文化遺產保護當屬重要途徑之一；另一方面，UNESCO在20世紀拯救努比亞文物行動之后，也亟需一個類似的案例，以期在更大范圍內突出其宗旨和在全球事務中不可忽視的作用。

1970年代開始的柬埔寨內戰，使吳哥古跡遭受了嚴重破壞。西哈努克親王在硝煙尚未散盡的第一時間便向國際社會呼吁共同搶救吳哥古跡，于是UNESCO聯合法國、日本、中國等國家施以援手。為了更有效開展搶救性保護行動，將吳哥古跡列入《世界遺產名錄》很快提上日程。UNESCO及國際古跡遺址理事會（ICOMOS）積極協助柬方編制申報文本。1991年11月，時任UNECO總干事的費德里科·馬約爾（Federico Mayor）訪問柬埔寨。同月，柬埔寨加入《世界遺產公約》，啟動吳哥古跡的申遺程序。1992年12月，吳哥古跡在第16屆世界遺產委員會會議上列入《世界遺產名錄》，考慮到該遺產所面臨的嚴重破壞和持續威脅，以及對國際援助的急迫需求，世界遺產委員會決定將其同時列入《瀕危名錄》，這也是柬埔寨王國政府主動要求的結果[6]。

“瀕危遺產”的身份為吳哥古跡的保護修復，乃至當地社會文化環境的恢復，起到了至關重要的作用。一方面，通過幾十個國家和國際組織的援助，廣泛吸納國際資金和技術支持，吳哥古跡得到修復，有效帶動了當地旅游業的復興；另一方面，柬埔寨王國政府開放的姿態很好地促進了該國重新進入國際社會，獲得相應的國際地位。因此，將吳哥古跡列入《瀕危名錄》并從中獲益，應當理解為柬埔寨王國政府特定歷史階段的立國之道在文化領域的體現。在這樣的路徑下，“瀕危”一詞恰當地呼應了柬埔寨人的訴求，并為之所用。2004年，吳哥古跡從《瀕危名錄》中移除，吳哥古跡保護國際行動取得成功，柬埔寨王國政府和國際組織各得其所。

巴勒斯坦也是通過主動列入瀕危遺產而達到申遺目的的國家，但其做法更像是利用規則的政治策略。根據《操作指南》第161條，“如某項遺產在 相關咨詢機構看來毫無疑問地擁有突出普遍價值，且因為自然或人為因素而受到損害或面臨某種重大的危險，已經構成某種緊急狀況，需要世界遺產委員會迅速做出決定以確保它的保存。這種情況下，其申報材料的提交和受理不適用通常的時間表和關于材料完整性的定義。這類申報將被緊急受理，對它的審核將被納入下屆委員會會議議程。這些遺產可以被列入《世界遺產名錄》。若此，它們應同時被列入《瀕危名錄》。”換句話說，任何一個締約國均可以遺產瀕危為由，繞開正常評估流程，直接將本國的遺產申請列入《世界遺產名錄》。

2012年，巴勒斯坦提名“耶穌誕生地：伯利恒主誕堂和朝圣線路（Birthplace of Jesus: Church of the Nativity and the Pilgrimage Route, Bethlehem）”為世界遺產。但ICOMOS經過評估認為，該遺產地不具備突出普遍價值，建議不予列入。于是，在當年的第36屆世界遺產委員會會議上，巴勒斯坦臨時改變策略，以該遺產瀕危為名，要求按照緊急程序列入《世界遺產名錄》。世界遺產委員會委員國成員爭執不下，不得不進行不記名投票，最終該遺產以13票同意、6票反對，2票棄權的結果成功列入《瀕危名錄》，巴勒斯坦的政治訴求得以實現。隨后，在2014年和2017年，該國采取同樣的方式先后將“ 橄欖與葡萄園之地：巴蒂爾南耶路撒冷文化景觀”（Land of Olives and Vines -Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir）和“希伯倫老城”（ Hebron/Al-Khalil Old Town）以“瀕危遺產”的名義列入《世界遺產名錄》。雖然ICOMOS在評估“橄欖與葡萄園之地：巴蒂爾南耶路撒冷文化景觀”時明確指出，該遺產既不具有突出普遍價值，也沒有瀕危的情況。但是巴勒斯坦國及其支持者對ICOMOS的結論不以為然。可見，此時的“瀕危遺產”并不僅僅代表遺產保護的現狀，而更多是基于巴以沖突政治背景的一個概念性工具。

無論是吳哥古跡，還是巴勒斯坦的三項世界遺產，相關締約國都是積極主動申請列入《瀕危名錄》，通過此種方式尋求納入國際體系，不僅最終獲得了國際認可和資金與技術援助，還以“瀕危遺產”的身份取得了在世界政治舞臺上塑造國家地位合法性的概念依據。如果將當代國家視作理性的個體，那么，它在國際體系中的行為模式應是充分考量成本和收益的基礎上，依照國際語境和標準采取的行動。從這個角度而言，列入《瀕危名錄》，對于當年的柬埔寨和今日的巴勒斯坦而言，其收益要明顯大于潛在的成本。

三、拒絕列入瀕危遺產——尼泊爾加德滿都谷地以及俄羅斯在敘利亞項目中扮演的角色

和主動列入《瀕危名錄》相比，拒絕列入瀕危遺產逐漸成為世界遺產委員會會議的常態。很多國家認為，列入《瀕危名錄》非但不能幫助其改善遺產現狀，更會令國家蒙羞，以致采取各種手段拒絕列入。甚至有些國家，還會主動介入其他國家列入瀕危遺產項目的提議。盡管理由各自不同，但拒絕列入瀕危遺產的行為，本質上也體現了國家的形象塑造和國際政治層面的訴求。

在2019年的第43屆世界遺產委員會會議上，尼泊爾加德滿都谷地（Kathmandu valley, Nepal）項目的保護狀況報告再次經歷了冗長的討論，議題的重點仍然是該遺產是否應該列入《瀕危名錄》。2015年4月遭受地震后，加德滿都谷地已經連續在四屆大會上被ICOMOS建議列入瀕危遺產，但每一次都以不同理由被駁回，背后彰顯的是締約國尼泊爾自身的強烈意愿。 21世紀以來該遺產地曾進行過5次反應性監測（Reactive Monitoring），時間分別是2003年、2007年、2011年、2015年、2017年。 2015年之后的兩次反應性監測主要針對的是震后恢復問題。ICOMOS認為，該遺產地在地震重建過程中使用了不正確的工藝和材料，使得遺產的突出普遍價值遭受了二次破壞；該國政府部門在控制和協調恢復工作中缺乏足夠的管理能力，需要獲得更多來自國際社會的支持；為引入更多的保護和援助資源，建議將其列入《瀕危名錄》。

但是，這樣一個看來切合遺產保護實際并符合《世界遺產公約》精神的建議卻不為尼泊爾政府所接受。他們采取的對策是積極尋求部分委員國的支持，避免將該遺產地列入《瀕危名錄》。更令人頗感驚訝的是，尼方甚至希望將決議草案中關于鼓勵國際社會繼續援助當事國的有關表述刪除。對于這樣一個明顯需要多方支持來保護的重要遺產，把“國際合作援助”等最能體現《世界遺產公約》核心精神的表述刪除，實在令人困惑。況且，中國、美國等國家實際上已經開始對尼泊爾加德滿都谷地世界遺產地展開一系列國際援助。

1970年代，《世界遺產公約》的主導力量是歐美國家，無論屬于哪個陣營，從文化傳統上都對國際援助普遍持一種正面和開放的態度。所以，“瀕危遺產”的“壓力”很容易被理解為“動力”。但當世界遺產向更廣闊的世界推廣之后，情況逐漸變得復雜起來。“列入瀕危”在今天已經被一些國家，特別是一些發展中國家認為是一種令當事國“蒙羞”的懲罰措施。 當年柬埔寨王國政府主動尋求將吳哥古跡列入《瀕危名錄》，是迫于當時所面臨的國內政局未穩、百業凋敝、民不聊生的巨大壓力，不得不將國際援助視作國家重建的重要手段。而對于尼泊爾而言，該國政府顯然認為自己有能力處理好國內的文化事務，其所處的國內外環境也和柬埔寨完全不同，“列入瀕危”意味著向國際社會宣告自己“能力不足”，對于尼泊爾這樣一個歷史悠久、文化燦爛、自豪感十足的主權國家而言，是不能接受的。

針對這種心態，世界遺產中心專門就“瀕危遺產”進行了闡釋并指出，盡管有些國家認為“瀕危遺產”在不同文化中的理解不同，甚至有些會把“列入瀕危”當成一種“羞辱”，但《世界遺產公約》并不是一個可以以文化語境不同為由而隨意闡釋的文本。《世界遺產公約》對于“瀕危遺產”的初衷，主要是要引起全世界關注，并匯聚人力、物力、財力等資源，優先予以搶救性保護。因此，在2019年第43屆世界遺產委員會會議關于加德滿都谷地項目的最終決議里，加入了這樣的表述：“將一項遺產列入《瀕危名錄》中，不應該被締約國視作是一件負面之事”。這是世界遺產委員會會議決議中十分少見地專門針對“瀕危遺產”的含義和解讀而做出的正式回應。

另一個案例是俄羅斯強硬地對敘利亞瀕危遺產決議的深度介入。2013年的第37屆世界遺產委員會會議上，考慮到敘利亞國內局勢的動蕩，根據《操作指南》的要求，敘利亞的6處世界遺產地①（阿勒頗古城（Ancient City of Aleppo）、布斯拉古城（Ancient City of Busra）、大馬士革古城（Ancient City of Damascus）、北部古村落群（Ancient Villages of Northern Syria）、武士堡和薩拉丁堡（Crac des Chevaliers and Qal’at Salah El-Din）、帕爾米拉遺址（Site of Palmyra）。被集體列入《瀕危名錄》。在會議上，此決議獲得了多數來自不同國家和地區的委員國的支持。但是，俄羅斯卻一再試圖阻止此項決議的通過，其理由是：現在敘利亞境內已經沒有任何軍事行動，因此遺產地不再受到威脅。這種論述顯然不符合“瀕危遺產”的定義，根據《操作指南》，當遺產地的物質遺存或環境遭受威脅，即可視作其瀕危，而戰爭威脅僅僅是一個因素而已。據此，敘利亞世界遺產地面臨的問題是完全符合瀕危遺產標準的。更有甚者，當印度代表提議在決議中增加要求敘利亞當局恪守《武裝沖突情況下保護文化財產公約（海牙公約）》（1954），即在武裝沖突中保護文化遺產的表述時，俄羅斯大使也表示反對，認為這屬于締約國的內政，UNESCO無權對此提出建議。意味深長的是，上述遺產地列入瀕危遺產實際上獲得了敘利亞代表團的積極推動。他們表示，愿意通過列入瀕危遺產的方式，與UNESCO開展合作，推動本國遺產得到有效保護，其背后的深意，是借“瀕危遺產”擴大與國際社會的交往。俄羅斯堅持反對將敘利亞的世界遺產列入瀕危遺產的邏輯是：列入瀕危遺產就意味著對巴沙爾政權的一種“批評”，而俄羅斯作為巴沙爾政權最強力的支持者，在敘利亞戰爭中投入了大量軍事力量，要力保巴沙爾政權渡過難關，容不得國際社會對該政權的質疑。顯然，俄羅斯在敘利亞項目上的反對態度有著鮮明的政治意涵，顯示了其對于本國外交戰略和國際地位的維護。“瀕危遺產”在這里已經超越了單純的世界遺產技術維度，而與國際政治深深裹挾在一起。

此外，還應該看到其他國家一些對于列入《瀕危名錄》的抵觸，以及對于瀕危遺產理解不到位的事例。比如，巴基斯坦的拉合爾古堡（Lahore Castle）和 夏利瑪花園（Shalimar Garden）在2018年第42屆世界遺產委員會會議上引發了激烈的討論。ICOMOS認為，該遺產地大門口修建的高架輕軌嚴重影響了遺產本體，要求列入《瀕危名錄》。但巴基斯坦政府則是既拒絕承認遺產處于險境，又拒絕了世界遺產中心開展反應性監測的要求。世界遺產委員會最終決定暫時不將其列入瀕危遺產，以觀后效。有些人對此事的觀感是：遺產本體的一草一木其實也沒有被破壞或拆除，專家們怎么就能界定這項遺產“ in danger” （處于危險之中）了呢？

四、“瀕危遺產”正成為具有挑戰性的影響要素

《世界遺產公約》專設《瀕危名錄》的初衷，是為了更好地搶救和保護這些屬于全人類的遺產。但現在的問題是，為什么如此眾多的國家把列入《瀕危名錄》視為一種懲罰？或許，可以從非洲國家的態度上去嘗試理解瀕危遺產所面臨的困境：在2018年的第42屆世界遺產委員會會議上，一些非洲國家紛紛表示，非洲有不少遺產地列入《瀕危名錄》已經10年以上，但保護狀況并沒有實質改觀。既然《瀕危名錄》的意義是讓更多人關注和援助遺產的保護，那么在強調這個初衷的同時，世界遺產組織也需要反思該如何實現這個美好的初衷。

從以上分析可以看出，和《世界遺產名錄》一樣，《瀕危名錄》也已經成為國家之間在世界遺產舞臺上謀求利益的工具，與國家形象的塑造緊密關聯。無論是積極尋求列入瀕危遺產，還是拒絕進入《瀕危名錄》，其背后都隱含著深刻的國際政治背景，與國家所尋求的國際地位、國際社會互動模式、國內政治特征等都有著緊密的聯系。曾經成功的柬埔寨“吳哥模式”已經越來越難以在其他國家復制。一方面，當前很難再出現第二個柬埔寨式的以國際援助重建國家的實例，而且吳哥古跡保護國際行動的成功，在很大程度上要歸功于柬埔寨王國政府的全力配合和推動；另一方面，隨著全球世界遺產地數量的增多，本來就捉襟見肘的國際援助力量愈發顯得力不從心；另外，多邊外交和UNESCO在程序和審核方面的繁瑣、復雜及其經費、人力、物力援助的不足，在一定程度上也讓受援國失去了耐心和興趣，而雙邊合作成為更實際、更快捷、更有效的途徑。尼泊爾加德滿都谷地的背后就有這個因素。

世界遺產中心認為，現階段的主要任務是糾正對于“瀕危遺產”的誤解。也許他們把問題想簡單了。瀕危遺產問題絕不是每次大會上用決議文件強調一下本意或重要性那么容易，對于締約國來說，確實有認識上的問題，但是這個認識問題的產生也與世界遺產中心乃至UNESCO在國際援助經費和技術措施落實不力、不足有關。如果國際援助“口惠而實不至”，或者言語大于行動，遺產的保護管理狀況得不到明顯改善，瀕危遺產確實會成為負面壓力巨大的包袱。同時，世界遺產中心也要設身處地的考慮到締約國的政治訴求，在政治和技術兩個維度間尋求平衡。我們看到，巴勒斯坦瀕危遺產策略的應用，激起了美國和以色列的憤怒和對UNESCO的抨擊，并最終導致兩國退出了該組織。所以，瀕危遺產正日益成為一個復雜而敏感的、極具挑戰性的影響要素，關系到世界遺產事業的發展，甚至關系到UNESCO的能力建設和改革，國際社會應該給予更高的關注、更加審慎的處置。