雙重國籍還是單一國籍政策？*
——清末國籍政策析論及其現實啟示

李章鵬

（中國華僑華人研究所，北京 100007）

1909年3月28日，清政府制定頒行了中國歷史上第一部國籍法——《大清國籍條例》及其施行細則。民國時期兩部國籍法（一為1914年11月30日北京政府修訂頒布的《修正國籍法》及其施行細則［1］，一為1929年2月5日南京國民政府頒布的《國籍法》及其施行條例［2］）均受其影響，當代的國籍政策依然可以從中找到某些歷史因子。對清末國籍問題，學術界的研究比較多。對清末國籍法的制定，學術界也已從不同角度進行了考察。［3］然而，對清末實行的是何種性質的國籍政策，學術界只有概括性的認識，尚無專文探究。不僅如此，當今社會和學術界對清末國籍政策的認知，還普遍存在偏差。社會和學術界在談論中國是否放棄或修改單一國籍政策，實施或恢復實施雙重國籍政策時，有一種歷史的邏輯起點，即認為包括清末在內整個近代中國實行的都是雙重國籍政策。除了極個別人持有不同的觀點①喬素玲認為，通過立法解決擁有雙重國籍的華人管轄權爭議才是清末國籍立法的根本動因，見喬素玲：《晚清國籍立法動因新探》，《華僑華人歷史研究》2015年第3期。外，這幾乎已成為一種共識②如程希《雙重國籍的放棄——中國與印尼開辟睦鄰外交的突破口》（《東南亞縱橫》2004年第9期）、范宏偉《二戰后緬甸華僑“雙重國籍”問題研究》（《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2005年第4期）等文所持的觀點即是如此。。不過，根據筆者所掌握的材料，事實并非如此。弄清清末實行的是何種國籍政策，無疑具有重要的學術和現實意義。本文不揣鄙陋，擬在原始檔案和其他原始資料的基礎上，參照當時各國國籍法和有關國際私法，對清末國籍法立法原則、特點、內在邏輯及政策成因進行專門探討，進而針對現實國籍政策提出政策啟示。

一、清末國籍法的立法原則與特點

《大清國籍條例》共24條，分為五章，即“第一章 固有籍”，“第二章 入籍”，“第三章 出籍”，“第四章 復籍”，“第五章 附條”。《大清國籍條例施行細則》不分章，共10條。［4］概括而言，《大清國籍條例》及其施行細則的立法原則、標準主要表現為如下幾個方面。

（一）父系血統主義色彩強烈

無論是現在，還是當時的國籍法理論均認為，在因出生而取得國籍的立法方面各國所采取的標準大致可分為三種或四種，即血統主義、出生地主義、折衷主義，而折衷主義又可析為偏重于血統主義的折衷主義和偏重于出生地主義的折衷主義。《大清國籍條例》屬于第三種情況，雖也有表現為出生地主義的條款，但整體而言更偏向血統主義，而且是父系血統主義。《大清國籍條例》第一章第一條第一、二款明定了從父取得國籍的原則，第三款則規定了父系血統主義的例外——從母取得國籍的情況，母親為中國人而父無可考或無國籍者，可從母取得中國國籍。

必須指出的是，在《大清國籍條例》中，這種強烈的父系血統主義色彩不僅體現在“固有籍”部分，而且在其他部分（“入籍”“出籍”“復籍”）均有所體現。如規定男子入籍時其妻子、未成年子女均隨同入籍，男子出籍時其妻子、未成年子女也隨同出籍，女人嫁與外國人即失去本國國籍，女人、未成年子女不能單獨入籍，等等。

（二）單一國籍原則

《大清國籍條例》在第二章第三條第五款規定外國人入籍的條件之一為“照該國法律于入籍后即應銷除本國國籍者”。第六條明定隨夫入籍者和隨父入籍的未成年子女雖有權入籍，但照其本國法律并不隨同銷除本國國籍者不能入籍。第九條嚴格要求，凡呈請入籍者應聲明入籍后永遠遵守中國法律及棄其本國權利，并出具甘結。在第三章第十一條限定凡中國人愿入外國國籍者應先呈請出籍。依據該條，中國人欲出籍，須經批準才能失去本國國籍。從該條條文內容來看，其堅持單一國籍原則的意圖還是較為明顯的，只不過，立法者是欲借此對出籍現象加以限制。修訂法律館在奉旨速訂國籍法前，曾派員擬定“國籍條例草案說帖”，說明國籍條例草案草擬者對國籍法理論的理解，說明中國國籍法的立法意圖、主張、考量和堅持的原則。［5］說帖有云：“地方官查有因案意圖混籍等事即可批斥不準。”這句話的意思是，地方官在批準出籍時，應考慮預防混籍（即雙重或多重國籍）現象的出現。立法者單一國籍政策的意圖，顯而易見。

當然，清末國籍法也確實在具體條文中不自覺地表現出一定的雙重國籍政策特性來。《大清國籍條例施行細則》第七條規定：“本條例施行以前，中國人有因生長久居外國者，如其人仍愿屬中國國籍一體視為仍屬中國國籍。”不過，對這一條所體現出來的雙重國籍政策特性，切莫夸大。首先，雙重國籍恰恰是《大清國籍條例》立法者要力圖避免的。其次，在實踐中，清政府似乎也沒有認真貫徹《大清國籍條例施行細則》第七條。在中荷談判中，荷方曾質問清政府，英國施行出生地主義法律，為什么清政府不去交涉，不去抗議，而對荷蘭即將頒布的新律卻加以抵制。［6］

（三）其他立法原則

一是不使一人無國籍原則。《大清國籍條例》第一條第三款規定父無國籍、母為中國人者擁有中國國籍，第二條依據出生地主義賦予出生于中國地方、其父母無國籍的人以中國國籍，其他條款還規定了無國籍者入籍的條件和權利。

二是個人享有改變國籍的權利原則。《大清國籍條例》定有依據自愿原則入籍、出籍的資格條件、程序及后果的規章。

總體而言，應該說，父系血統主義強烈和單一國籍原則是《大清國籍條例》及其施行細則給人印象最為深刻的立法原則和標準。

與其他國家的國籍法相較，《大清國籍條例》及其施行細則呈現出自身的一些特點，除了篇章結構、文字表述、具體條文等有所不同外，其中最為突出的是對出籍、入籍、復籍作出更嚴格的限制。如《大清國籍條例》第三條規定外國人入籍條件之一為“寄居中國接續至十年以上者”，而《日本國籍法》的相關規定則是五年。如《大清國籍條例》規定外國人入籍后可任官職的年限為入籍十年后或二十年后，而日本則是入籍五年后或十年后。［7］

二、不同立法原則和法律條文間邏輯上的矛盾與張力

由于要兼顧多重、多種目的、動機和利益訴求，清末國籍法不同法律條文間、立法原則間很有可能會產生互相牽制的效果，極端情況下，甚至可能會產生矛盾的現象。

清末國籍法對身在海外已經或可能具有外國國籍的華僑與在華或來華的已加入外國籍的華民表現出明顯不同的態度。19世紀六七十年代后，清政府逐漸改變了對海外華僑的看法，認識到華僑對國家的重要性，海外華僑被清末統治者視為可以利用的資源。自19世紀末起，革命派、保皇派先后在華僑社會中加強活動，又勢必對清政府的統治產生威脅。在國籍法中強調血統主義，并依據血統主義將海外華僑視為自己的國民，對于清政府籠絡華僑、利用華僑應是有益的，也是十分必要的。由于治外法權的存在，在國內已加入外國國籍的人和回國的擁有外國國籍的華僑，以及邊境地區周邊列強制造的國籍爭端，對中國的國家利益和清政府的統治產生了種種危害，因而，很有必要對之加以控制、管理和防范。因而，《大清國籍條例施行細則》第一至第四條、第八條重在管理、防范在華、來華的已加入外國國籍者，而第七條則欲最大限度地將生長在海外的華僑納為自己的國民。此處應該指出的是，第七條為了容納華僑，還不自覺地呈現出一定雙重國籍政策特性來。不過，雙重國籍政策特性與立法者單一國籍意圖相違背，這恐怕也是清政府在中荷關于荷屬華僑國籍問題交涉的最后時刻做出讓步的一個主觀因素。

如果血統主義與單一國籍原則發生矛盾，相對于血統主義，清政府恐怕更愿意堅持單一國籍原則。《大清國籍條例施行細則》第一至第四條、第八條首先將在華、來華的已加入外國國籍者作為外國人看待，盡管這些人并未放棄中國國籍。不僅如此，相對于中外條約，這是中國國籍法依據單一國籍原則對在華、來華的這些人的國籍、權利、行為規則主動做出的限制。

應該說，單一國籍原則是清政府不得不堅持的原則。如果實行雙重國籍政策，也就意味著清政府首先要承認已取得外國國籍的華民和加入中國國籍的外國人也具有外國國籍，在存在治外法權的情況下，在清朝積弱積貧的情況下，清政府必定難以處理相關問題。況且日本企圖以雙重國籍問題入侵中國延吉地區，清政府不得不以單一國籍原則來抗衡。這就產生了血統主義和單一國籍原則之間的矛盾和張力，清政府既要通過血統主義吸引、掌控、利用華僑，也要依據單一國籍原則防范一些不利局面。這恐怕也是整個近代中國制定、修訂國籍法時不得不加以考慮的事情，在立法原則和具體法律條文之間不得不作適當的安排，在實際司法、執法時不得不進行微妙的選擇和平衡。

當時，有關國籍法理論、論述認為國家對國民個人擁有絕對主權，國民個人對國家必須絕對服從、絕對忠誠［8］，包括《大清國籍條例》在內的一些國家國籍法都有反映絕對主權觀念的條款［9］。單一國籍原則在很大程度上亦可視為此種絕對主權觀念的一種反映。為了爭取、吸引華僑，清末國籍法從血統主義出發，欲最大限度地給生長于海外的華僑以中國國籍。然而，當時，東南亞土生華人中有許多數代甚至十幾代都身居國外，語言、生活習慣都已當地化，故國意識淡薄，而且大多數居住地政府或宗主國政府都依據出生地主義賦予其當地民籍或宗主國國籍，土生華人在法律上如何表達對故國的絕對忠誠尚是個問題，故國對土生華人如何行使絕對主權也是個問題。

國籍法，為一國之公法，制定國籍法，完全屬于一國主權范圍之內的事。然而，國籍問題，不僅僅是一個國家的事。國家主權自有邊界的限制，國家法律的效力也必受到主權邊界的束縛。一國制定國籍法，雖屬自己的主權權利，但其效力定會受到他國主權的限制和制約。各個國家的國籍法不可能完全一樣，產生國籍（法）上的爭端在國際上應屬正常。為了解決爭端，國家間進行有關國籍的交涉也屬正常，英美、美德、美比、美墨、法瑞等都曾交涉過并達成協議。［10］制定國籍法前后，清政府曾與美國、德國、西班牙、荷蘭等國達成有關國籍的協議、條約。［11］中外國籍約定，對《大清國籍條例》及其施行細則的效力形成了限制和制約，它們共同構成清末國籍法律制度。

在中荷設領談判和關于荷屬華僑國籍問題交涉中，為了占據談判的有利地位，清政府加快了制定國籍法的步伐。不過，談判的結果卻是，荷方允準中國在荷屬東印度設領，但雙方約定在荷蘭屬地、領地遇有中國臣民、荷蘭臣民之疑義，照該屬地、領地現行法律解決。［12］依據《和蘭中國關于和蘭領地殖民地領事條約》換文照會和《荷蘭屬地民籍新律》有關條款，在荷蘭屬地出生的華僑自然成為荷蘭臣民，不僅如此，在法律邏輯上其未成年子女、妻子均自動取得荷蘭屬地民籍。［13］

就當時國情來看，徹底貫徹單一國籍和血統主義原則，能最大程度地維系中國國家利益，但勢必與其他國家的利益發生碰撞，勢必與他國出生地主義法律發生沖突，也勢必產生雙重國籍問題，因而在必要時與他國訂定條約、在國籍法中訂立條款預防、解決國籍沖突及因國籍沖突而帶來的各種問題，應是理性的抉擇。其結果就是，在法律上產生了某種矛盾和張力——國內法與中外條約間、血統主義與單一國籍原則間、單一國籍原則與雙重國籍因素間的矛盾和張力。也正是有這種矛盾和張力的存在，國家在處理具體國籍爭端時才有選擇或回旋的余地。

三、清末國籍政策的成因

由上文論述可知，清末國籍法實施的是單一國籍原則和父系血統主義，在出籍、入籍、復籍方面采取了更為嚴厲的措施。清政府之所以實行這樣的國籍政策，主要有如下兩方面的原因。

（一）對其他國家尤其是日本國籍法的借鑒

清政府修訂法律，除了新政改革所需之外，外爭國權也是重要考量。因此，清政府當初成立修訂法律館時曾提出一條重要立法原則：“總期切實平允，中外通行，用示通變宜民之至意。”［14］所謂中外通行，就是既要借鑒他國立法經驗，符合國際通行原則，又要兼顧中國的國情和現實需要。

修訂法律館法律顧問、日本法學家志田鉀太郎曾在清政府修訂國籍法的過程中提出立法意見，認為當時國籍法立法上有三大原則：其一，應使每人保有一國國籍；其二，不使一人保有兩國國籍；其三，允許各人任意變更國籍。［15］國際法學會1895年劍橋年會提出了五條國籍法立法原則：人人都有國籍原則、單一國籍原則、人人有權改變國籍原則、不得無故剝奪國籍原則、原始國籍不得無限制地在外國定居的人們中一代一代傳承原則。［16］志田鉀太郎所提的三條建議與國際法學會五條原則前三條一致。而且當時絕大多數國家的國籍法都采納了單一國籍原則。可見，單一國籍原則是那時國際上通行的一條國籍法立法原則。

如前文所述，血統主義為世界各國生來國籍取得的三大標準之一，為眾多國家所采納。依據當時日本著名法學家山田三良的觀點，專采血統主義的國家有德國、奧地利、匈牙利、挪威、瑞士等，以血統主義為原則、出生地主義為補的國家有日本、法國、比利時、荷蘭、丹麥、瑞典、俄羅斯、意大利、西班牙、土耳其等，折衷出生地主義與血統主義的國家有英國、美國、葡萄牙等國。［17］而根據哈佛法學院1929年的研究，其時有17個國家純粹以血統主義為根據，2個國家平衡地以出生地主義和血統主義為根據，25個國家主要以血統主義但部分地以出生地主義為根據，26個國家主要以出生地主義但部分地以血統主義為根據，沒有一個國家純粹以出生地主義為根據。［18］

應該指出的是，修訂法律館在國籍法立法過程中學習、借鑒了《日本國籍法》，甚至可以說《大清國籍條例》系以《日本國籍法》為藍本，借鑒其他各國國籍法，在一定程度上兼顧中國國情和利益需求制定而成。前文所說的立法原則和標準在《日本國籍法》中也有所體現，這應是清政府在制定國籍法過程中學習、借鑒《日本國籍法》的一個自然結果。

（二）考量本國國情和現實需要

一方面，各國國籍法在立法原則方面表現出相同或相近的一面；另一方面，各國國籍法也因各國傳統和現實需要不同而發生差異。“國籍條例草案說帖”說明了清末國籍法的立法意圖、主張、考量和堅持的原則。在說帖中，修訂法律館根據自己對國情、各國立法狀況的理解，對國籍條例的立法原則、各個組成部分采取何種立場表明了態度，其中，對出籍的規定，明確提出按照當時的國勢不宜從寬，“于采用各國通例之中仍寓嚴行限制之意，蓋按時立法不得不如此”［19］。

鴉片戰爭后，出于各種原因［20］，一些中國民眾通過各種手段取得外國國籍。最先加入或獲得外國國籍的是在澳門的華民群體，其后是在香港的華民，稍后其他沿海商埠、租界甚至京、津地區都有人取得外國國籍。清末上海竟然有人放言能代人辦理入籍他國之事［21］，還有一些人一家之中有多人加入不同國籍，目的是欲獲得各種特殊利益和不同國家的多重保障［22］。當時沿海居民所加入的外國國籍，以西班牙籍（時稱日斯巴尼亞）、日本籍居多。1895年，臺灣被割讓給日本后，福建沿海居民混入日屬臺籍的現象很嚴重。［23］因國人改籍而引起的國籍爭端，嚴重破壞了清廷的司法制度和地方統治秩序，也易引起外交糾紛。地方督撫、駐外使臣在處理國籍爭端時，切實體會到無法可依的弊端。1907年11月、1908年1月閩浙總督松壽、駐法使臣先后上奏分析民眾加入外國國籍的危害性，懇請清政府制定國籍法，以作為處理國籍爭議的依據。［24］清政府由此啟動了國籍法立法進程。如下兩點是清政府在立法時必須加以考慮的：一是在法不溯及既往的原則下，如何處理已獲得外國國籍者可能引發的國籍爭端；二是在顧及中國傳統和國家衰弱的國勢的前提下，如何處理將要發生的入籍、出籍、復籍等諸多問題。

近代邊疆危機日漸突顯，邊民往往成為一些列強利用、挑唆的對象，而制造邊民的國籍爭端，進而干預中國、侵略中國邊疆，也是列強常用的一種手段。1907年前后，黑龍江等地許多華商加入俄籍，僅齊齊哈爾就達“十數戶之多”。［25］清末民初，沙俄在新疆恣意發展華民為俄籍僑民，對新疆實施侵略，［26］侵略者提出要“接納中國沿邊居民成為俄國臣民，奪取新據點，保證商路和貨棧的安全”［27］。另一方面，英國賦予在疆部分阿富汗人英國僑民身份，希圖借此擴張其在新疆的勢力，而英國擴張在新疆的勢力則有與沙俄展開爭奪的意味。［28］清末，與國籍爭端相連的邊疆危機莫以所謂的“間島”問題為甚。1907年8月19日，朝鮮統監府派遣61名憲警、特工越過中朝兩國邊界，侵入延吉廳六道溝，擅設臨時間島派出所。同日，日本駐華公使阿部守太郎照會中國外務部，聲稱統監府派員到間島，是因為間島的領土歸屬未決，該處朝鮮人需要保護。［29］日本人就這樣炮制了所謂的“間島”問題。1908年5月28日，根據朝鮮統監府統監伊藤博文的指令，朝鮮內務大臣任善準發表第240號訓令，規定朝鮮國民不允許脫離本國國籍，即使聲稱已加入外國籍而喪失本國國籍者，依然視為朝鮮臣民。這條訓令包藏著很深的禍心，日本人企圖制造雙重國籍問題，借助朝鮮移民侵入中國的延吉地區，甚至將之割裂出去。1909年初，日本官員借口保護韓民，在延吉地區調查戶口并編釘門牌。［30］這一事件，嚴重侵犯中國屬人和領土主權完整，日本進一步侵略中國的野心昭然若揭。為包括朝鮮人在內的外國僑民入籍提供法律依據，成為清末國籍法必須解決的又一主要而迫切的任務，這點在奕劻等人會奏《國籍條例草案》的奏折中有著較為明確的反映。［31］

進入近代以后，西方國家逐漸視海外僑民為重要資產和國家的自然延伸。受西方的影響，清政府慢慢改變對華僑的態度，對華僑社會的認知愈來愈深入，對華僑的重要性也給予愈來愈高的評價。［32］1907—1911年，在代表清政府與荷蘭交涉荷屬華僑國籍問題的過程中，駐荷大臣陸征祥更是將華僑的重要性提升到事關國家立國之本、清政府統治之本的地位。在一份奏折中，他認為，土地、人民乃一國立國之本，如果未曾交戰，就失去數十萬僑民，必使各國僑胞寒心，國內不軌之徒也必定藉此稱政府視土地人民如草芥敝屣，鼓動鬧事。［33］1908年10月，他探知荷蘭政府擬于本年內訂立一新律，將久居荷屬殖民地的華僑收為荷蘭子民，因此而請求清廷速訂國籍法，以作補救。［34］以國籍法確認華僑尤其是荷屬華僑的國籍歸屬，成為清政府當務之急。

因應中國具體國情和現實需要，清末國籍法作了適當的安排。大的方面，以施行細則應對已取得外國國籍者的國籍問題，同時堅持單一國籍原則以防范一些不必要的麻煩；在中國東北朝鮮移民問題上，清政府也必須堅持單一國籍原則以與日本殖民政府相抗衡；而對海外華僑，清政府則意圖以父系血統主義吸引、利用華僑。包括《日本國籍法》在內的世界主要國家國籍法雖然都堅持單一國籍原則，都貫徹了父系血統主義，但單一國籍原則、父系血統主義對中國的重要性、意義自有其特殊性。在具體法律條文上，清政府法律擬訂者也有自己的考量和理解，針對當時中國特定的國情和利益訴求，做出了必要的修訂，如對入籍、復籍、出籍的限制更嚴等均是如此。

四、現實啟示

無論是國際法，還是一國國內法都在發展變化著。中國的國籍法理應隨著國情、世情和相關國際法理論的發展而作適當的調整。近些年，社會上和學術界一直有一種聲音，即鼓吹中國應修改國籍法，放棄單一國籍政策，實施或恢復實施雙重國籍政策。其中，有兩種比較具有代表性的觀點：一種是對不同國家華僑華人實施不同國籍政策，與實施雙重國籍政策的國家簽訂雙邊協定承認雙重國籍［35］；另一種是漸進有序地推進靈活的雙重國籍政策，解決華僑華人國籍問題［36］。中國果真要放棄具有深厚歷史淵源的單一國籍政策才能最大限度地維護國家利益嗎？實施雙重國籍政策才符合華僑華人整體的利益嗎？

回顧歷史，清末國籍法立法，對今天的國籍政策的修改完善至少可以提供三點啟示。

（一）國籍問題不單是華僑華人的問題

不可否認，國籍政策確實與華僑華人的關系密切相關，對華僑華人的利益產生非常大的影響。爭奪荷屬東印度華僑，也確實是清末制定國籍法的重要動機和催化劑。但國籍問題從來都不單單是華僑華人的問題。所謂國籍，是指一個人屬于某一個國家的國民、公民或臣民的法律資格。一國國民、臣民，因國籍資格的取得，應對該國履行其法律義務，同時又享有法律規定的各項權利，包括相對于別國國民，所應享有的一切特殊權利。一個國家，在其主權管轄范圍內，因賦予或給予個人以國籍資格，而擁有對該國國民、臣民的主權權利，同時又必須盡其法定義務。國籍法律關系到包括華僑在內所有國民的切身利益。同時，它規定了國民、臣民的資格條件，而國民、臣民資格的認定，無疑對一國人口構成及關于國民的屬人主權產生影響。國民、臣民資格的認定，對近代國家的構建無疑具有重要的作用。

清末，國籍沖突牽涉法律、社會管理、國際關系、外交等領域，對清政府的社會秩序管理和維持、司法主權產生了危害，甚至危及中國領土主權的完整。當今，中國不再是積貧積弱的國家，在國籍方面，所面臨的問題也有所不同，不過，有一點沒有改變，即國籍問題依然不單單是華僑華人的問題。對華僑華人國籍問題，部分東南亞國家還非常敏感。此外，實施雙重國籍政策后，那些身處國外尤其是西方國家的獲得雙重國籍的人的選舉權、被選舉權等政治參與權如何安排？況且，施行雙重國籍政策，未必就符合廣大華僑華人的整體利益。即使在多元化的西方，已放棄中國國籍的華人的忠誠度仍然被人懷疑。如果中國與這些國家的關系變得緊張起來，而華人又獲得中國國籍，他們的忠誠度更有可能被人質疑。因此，國家在決定是否、如何修改國籍政策時，應通盤考慮各方面關系，而不能僅僅顧及部分人的利益訴求。

（二）如欲實施雙重國籍政策，應對國籍法、國籍政策各個組成部分及所涉法律、政治關系作仔細的推敲、研究

國籍法主體一般由固有籍（即原始國籍）、入籍、出籍、復籍四個部分組成。這四個部分如何體現雙重國籍？是否每個部分都要體現？在固有籍部分，是否可以依據血統主義原則一代一代地賦予在國外出生的中國公民后代以中國國籍？因為在實行雙重國籍政策下，在國外出生的中國公民子女自然擁有中國國籍，他們的子女也因血統自然擁有中國國籍。這樣中國國籍就可以一代一代傳承下去。這與國際上國籍立法趨勢不太相符。如欲限制，限制到第幾代？被排除在外的要如何才能獲得中國國籍？是以外國人身份申請入籍嗎？出籍部分，恐怕要刪去國籍法第九條“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍”。對“固有籍”“出籍”的修改是否有溯及既往的效力？如果沒有，在很大程度上就無需修改國籍法，因為社會上要修改國籍法的聲音很大一部分源于已取得外國國籍的人，這些人為了取得外國國籍已經放棄中國國籍，或者在加入外國國籍時仍然偷偷保留中國國籍。如果有溯及既往的效力，與不溯及既往的一般法律原則相違背，同時現行國籍法的法律權威也因之而大打折扣。雙重國籍政策下與單一國籍政策下相關方面的法律關系和權益應該有所不同，如何調適？固有國籍部分的修改如果也溯及既往，東南亞敏感國家的華僑華人國籍問題如何處置？“入籍”部分，是否也允許申請入籍的外國人擁有雙重國籍？

實施雙重國籍政策后各方面權利義務關系，如何處理？持有雙重國籍者有哪些權利和義務？如何使其權利、義務對等？如何確保雙重國籍持有者履行納稅、服兵役的義務？如何確保持有雙重國籍者和普通國民間在權利義務方面的公正和平等？如何協調中國和相關國家對雙重國籍持有者的主權權利？其他方面，雙重國籍政策下企業國籍、船舶國籍、飛機國籍如何規定？等等。所有這些問題，都必須加以深入的討論和審慎的處理。

（三）堅持單一國籍政策，構建多層次的國籍政策體系

筆者認為，綜合各方面因素，目前比較合適的做法是，在堅持單一國籍政策的基礎上，健全、完善“綠卡”制度，構建多層次的國籍政策體系。

首先，完善、充實《中華人民共和國國籍法》，或者制定國籍法實施細則。現行國籍法共十八條，絕大多數都是原則性的宣示。應以法律的形式向社會大眾公布出生國籍、入籍、出籍、復籍申請的程序、資格條件，以及弄虛作假的罰則等。相對而言，復籍申請的資格條件應較外國人入籍申請的資格條件為寬。理論上，出生時就不具有中國國籍的華人申請入籍時，應以外國人對待，是否適當放寬條件有必要加以研究。對于弄虛作假而加入外國國籍的人，自加入外國國籍時起就喪失中國國籍，而他（她）們一旦被該外國發現并取消該國國籍，邏輯上他（她）們兩國國籍都不具備，也就有可能淪為無國籍的人。如何處理他（她）們的國籍問題，也值得探討。

其次，借鑒外國尤其是西方發達國家的經驗做法，汲取其教訓，設立不同等級、層次的“綠卡”，完善“綠卡”制度，健全永久居住證制度、長期居住證制度，并與工作簽證、權利義務關系相結合，再做細分。國家根據需要，區別不同情況，分類規定可以申請的資格條件，申請、處理程序和權利義務關系等。其中，最高等級的“綠卡”應類似于國籍證書，持有者除了不具有選舉權、被選舉權等政治性權利外享有中國公民其他應有的權利，但也必須履行相應的義務。“綠卡”制度的建立與完善，應與國家人才引進政策聯系起來，高等級、高層次的“綠卡”應優先授予國家急需的人才。

第三，完善簽證制度。應分別不同情況，對旅游簽證、公務簽證、工作簽證、短期居住證等制度進行細化并予以完善。

第四，對出籍的原中國公民，可實施特殊的簽證和居住證制度，前提是他所享受的權利和所應履行的義務必須對等。其在出籍時即可申領此種簽證、居住證，亦可事后申領。此種居住證，可單列為一大類，亦可列入“綠卡”制度中，成為一種特別的“綠卡”。

各種居住證、簽證制度的建立，針對的不僅僅是華人，不過，國家對華人的申請可適當放寬條件。根據歷史經驗和西方國家在移民問題上的經驗教訓，國家應對入籍申請、最高等級的居住證申請予以從嚴控制，但對國家、社會急需的人才和高層次人才可適當放寬限制；應對某些國家和地區人群的工作簽證、永久居住證、長期居住證、入籍申請從嚴控制。

與入籍申請、“綠卡”制度、簽證制度相配套的法律制度和管理制度，也必須建立起來，并予以不斷完善。對申請過程中的弄虛作假，對來中國后違法犯罪、只享受權利不履行義務的行為，除了要依據相關法律法規予以處罰外，也要建立相應的規則，給以驅離出境、注銷相關證件、在一定期限內不得重新申請等處分。在建立、完善“綠卡”制度的基礎上，對那些加入外國國籍卻依然隱瞞事實、仍然持有中國國籍的人有必要建立具體的罰則（包括注銷國籍資格、在一定時限內注銷“綠卡”申請資格等）。

這樣做，既可照顧部分華僑華人的利益訴求，亦可以避免實施雙重國籍政策而帶來的各種可見或不可見的弊端、紛亂，還可以對外國人移民中國進行規范管理，并為國家從國外吸引人才（包括但不限于華僑華人）提供相關政策支持。相對于實行雙重國籍政策，這樣做更具有政策彈性，既堅持了單一國籍原則，又使政策具有一定程度的雙重國籍政策特性。

［注釋］

［1］ 《修正國籍法》，《政府公報》1914年第955號。

［2］《國籍法》，《內政公報》1929年第2卷第4期。

［3］ 李章鵬：《〈大清國籍條例〉及其施行細則制定過程新探》，《華僑華人歷史研究》2018年第4期；袁丁：《〈大清國籍條例〉：中國第一部國籍法的產生》，《八桂僑史》1992年第4期；閻立：《〈大清國籍條例〉制定過程之考證》，《史林》2013年第1期；劉華：《國籍立法：華僑國籍問題與中國國家利益》，暨南大學博士學位論文，2003年；邱建章：《論晚清政府國籍法的制定及其影響》，《河南大學學報（社會科學版）》2004年第3期；李貴連：《晚清〈國籍法〉與〈國籍條例〉》，《法學研究》1990年第5期；孫春日、樸興鎮：《清代越界朝鮮人編入華籍之爭與中國國籍法的制定》，《延邊大學學報（社會科學版）》2000年第2期；等等。

［4］《大清國籍條例》，《北洋法政學報》1909年第100期。

［5］《國籍條例草案》，油印本，國家圖書館藏。

［6］《和屬設領事和頒新律事刪免苛例事由》，臺灣“中研院”近代史研究所檔案館藏（下文省略藏所），02-14-008-03-027。

［7］《大清國籍條例》，《北洋法政學報》1909年第100期；梅鶴章譯：《日本國籍法》，《法政學報（東京）》1907年第1期。

［8］［日］山田三良著、李倬譯：《國際私法》，中國政法大學出版社，2003年，第61頁；《論國籍法亟宜規定》，《北洋官報》1906年第1227冊；閻鳳閣編：《戶籍法講義 附國籍法》，《北洋法政學報》1907年第26期。

［9］《美國國籍法正文》之《一千九百零六年之入籍條例》《德意志國籍法》《和蘭國國籍律》，陳箓等譯：《各國國籍法類輯》，修訂法律館編印。

［10］《和屬設領事并華僑入籍事》，02-14-008-05-025；楊毓輝：《論改籍協約為國際最要之問題》，《東方雜志》1908年第5卷第7期。

［11］ 中美《限禁華工條約》、《中德人民互相嫁娶歸夫治管轄章程》，王鐵崖編：《中外舊約章匯編 第一冊》，生活·讀書·新知三聯書店，1957年，第534～535頁；《日領事以將華人入籍各案注銷惟葡意兩國領事仍許華人入籍請商兩國公使飭禁由》，02-10-012-02-009；《使和陸征祥奏中和領約畫押及籌議情形折 附照會二件》，載王彥威、王亮 輯編，李育民、劉利民、李傳斌、伍成泉 點校整理：《清季外交史料⑨》，湖南師范大學出版社，2015年，第4493頁。

［12］《使和陸征祥奏中和領約畫押及籌議情形折 附照會二件》，《清季外交史料⑨》，第4493頁。

［13］《荷蘭新訂爪哇殖民籍新律》，《外交報》1910年第10卷第10期。

［14］《德宗景皇帝實錄（七）》，中華書局，1987年，第537頁。

［15］［日］志田鉀太郎：《國籍法綱要》《制定國籍法意見書》，陳箓等譯：《各國國籍法類輯》。

［16］“Principes relatifs aux conflits de lois en mati è re de nationalit é（naturalisation et expatriation）”，國際法學會網站：http：//www.idi-iil.org/app/uploads/2017/06/1895_camb_02_fr.pdf。

［17］ 山田三良：《國際私法》，第64～65頁。

［18］ 李培浩：《國籍問題的比較研究》，商務印書館，1979年，第48頁。

［19］“國籍條例草案說帖”，《國籍條例草案》，油印本，國家圖書館藏。

［20］ 蔡曉榮：《晚清內地華民改籍問題探微》，《甘肅社會科學》2004年第4期。

［21］《第一百七十八問》，《格致新報》1898年第14期。

［22］《廈門籍民細故啟釁始末》，《東方雜志》1909年第6卷第4期。

［23］ 王學新：《日治時期臺灣的漏籍問題》，《日據時期臺灣殖民地史學術研討會論文集》2009年8月20日。

［24］《閩浙總督松壽奏為閩省報入外籍人員日多請飭下明定國籍條例事》《出使大臣內閣侍讀學士劉式訓奏為臣民國籍擬請妥定入籍出籍條例事》，中國第一歷史檔案館館藏，03-5620-031、03-5747-016。

［25］《東三省要聞·江省商界漸次擴張》，《盛京時報》1907年4月13日第146號。

［26］ 白京蘭：《清末民初新疆中俄“民籍問題”》，《新疆大學學報（哲學社會科學版）》2003年第3期。

［27］ 莊鴻鑄、吳福環：《近現代新疆與中亞經濟關系史》，新疆大學出版社，2000年，第20頁。

［28］ 李娟梅：《民國時期中英關于新疆阿富汗人國籍問題之交涉》，《西域研究》2004年第2期。

［29］《清光緒朝中日交涉史料》卷七一，故宮博物院編印，1932年，第10頁。

［30］ 《延吉日人查戶口釘門牌一事抄送與日使往來照會由》《日人在延吉調查韓人戶口編訂門牌事請催日使速禁由》《禁止調查延吉韓民戶口已轉行知道由》，02-10-026-01-003、02-10-026-01-009、02-10-026-01-018。

［31］ 奕劻等：《修訂法律館會奏國籍條例草案原奏》，1909年3月9日。

［32］《使英郭嵩燾奏新嘉坡設立領事片》，王彥威、王亮輯編：《清季外交史料②》，湖南師范大學出版社，2015年，第208頁；《派員周歷南洋各埠籌議保護折》，苑書義、孫華峰、李秉新主編：《張之洞全集》第一冊（奏議），河北人民出版社，1998年，第607～612頁；薛福成：《通籌南洋各島添設領事保護華民疏》，丁鳳麟、王欣之編：《薛福成選集》，上海人民出版社，1987年，第334頁；李章鵬：《中荷設領談判與華僑國籍問題交涉（1907—1911）》，《近代史研究》2019年第4期。

［33］《陸征祥奏陳和屬華僑事》，02-14-008-03-024。

［34］ 閻立：《〈大清國籍條例〉制定過程之考證》，《史林》2013年第1期。

［35］ 李安山：《華僑華人國籍問題芻議》，《國際政治研究》2005年第2期。

［36］ 劉國福：《華僑華人國籍法律問題新論》，《東南亞研究》2010年第4期。