試論《中華人民共和國史志法》立法的必要性

林忠玉

（福建省地方志編纂委員會，福建 福州 350003）

2006年國務(wù)院頒發(fā)《地方志工作條例》（以下簡稱“條例”），之后各省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)市陸續(xù)跟進出臺相關(guān)實施辦法，至此地方志事業(yè)發(fā)展進入一個新階段，并頻結(jié)碩果。地方志工作實現(xiàn)從出版一本書，變成一項為黨立言的長久事業(yè)；從履行一本資料文獻出版職責(zé)，變成一類綜合性法定行政職責(zé)；地方歷史工作逐步規(guī)范并納入地方志工作范疇；方志資源的開發(fā)利用在現(xiàn)代信息傳播技術(shù)的推動下得到極大豐富和拓展，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。《條例》實施十多年來，地方志事業(yè)發(fā)展到了一個嶄新的歷史階段，地方志及其成果的社會影響不斷提高。但是，依法治志要進一步得到保障和落實，地方志事業(yè)要進一步發(fā)展和發(fā)揮作用，急需《中華人民共和國史志法》盡快立法并實施。

一、依法治志下地方志事業(yè)逐漸走到服務(wù)國家發(fā)展和建設(shè)的舞臺中央

2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確了2015—2020年全國地方志事業(yè)發(fā)展的總體目標，提出了全面完成第二輪修志規(guī)劃任務(wù)、大力推進綜合年鑒工作等十一項主要任務(wù)，是國家對全國地方志事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃正式發(fā)布，明確提出“加強修史修志”。這是首次在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中寫明“加強修史修志”的內(nèi)容，明確將地方志事業(yè)作為國家戰(zhàn)略實施在文化領(lǐng)域不可或缺的重要一環(huán)，納入“四個全面”戰(zhàn)略布局①中國地方志指導(dǎo)小組辦公室規(guī)劃處.《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》頒行一周年取得重大成績［A］.中國方志網(wǎng)，2016-09-05.。在有法可依的條件下，地方志事業(yè)勢必取得長足發(fā)展。

《條例》實施后，全國地方志系統(tǒng)成果豐碩。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年底，全國地方志系統(tǒng)已建成1個國家級地方志網(wǎng)站、27個省級地方志網(wǎng)站、1000余個市縣級網(wǎng)站，還有百億級的地情數(shù)字化資料蘊含其中；擁有7000多部省市縣三級地方志書，2萬多部行業(yè)志、部門志、軍事志、武警志、專題志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村志。省、市、縣三級綜合年鑒全部開編，已編纂出版32種800余部省級綜合年鑒，338種近5000部地市級綜合年鑒，2300多種1萬多部縣區(qū)級綜合年鑒，各類專業(yè)年鑒近3000種，以及大量的地情文獻資料①李培林. 全面推進地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級——在第一次全國地方志工作經(jīng)驗交流會暨2017年全國地方志機構(gòu)主任工作會議上的講話［J］.中國地方志，2017（1）.。

《條例》實施后，中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室（以下簡稱“中指組”和“中指辦”）面向國家和經(jīng)濟社會發(fā)展著力頂層設(shè)計和地方志資源開發(fā)，依法治志在國家層面成效顯著。2016年12月，李培林在第一次全國地方志工作經(jīng)驗交流會上提出“地方志工作要向志、鑒、庫、館、網(wǎng)、用、會、刊、研、史‘十業(yè)并舉’轉(zhuǎn)型”②李培林. 全面推進地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級——在第一次全國地方志工作經(jīng)驗交流會暨2017年全國地方志機構(gòu)主任工作會議上的講話［J］.中國地方志，2017（1）.，明確指出了現(xiàn)在和未來地方志事業(yè)的發(fā)展方向和行政職責(zé)所在。在國家層面，中指組和中指辦在全力推進全國兩全目標之外，主要在地方志工作開展和規(guī)范上制定了眾多頂層設(shè)計方案，為地方志事業(yè)的全面發(fā)展作好規(guī)劃和原則性指導(dǎo)，出臺了《全國年鑒事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《全國地方志信息化發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于加強全國地方志科研工作的意見》《地方綜合年鑒編纂出版規(guī)定》等規(guī)劃和規(guī)范性文件。中指組和中指辦根據(jù)《規(guī)劃綱要》明確的主要任務(wù)，注重和強化頂層設(shè)計，推出包括民族地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)志書出版資助工程、中國志書精品工程、中國年鑒精品工程、中國名鎮(zhèn)志文化工程、中國名村志文化工程、全國地方志“一體兩翼”用志工程、全國信息方志與數(shù)字方志建設(shè)工程、方志館研究建設(shè)及全國地方志專業(yè)出版基地建設(shè)工程、中國地方志學(xué)科建設(shè)與人才隊伍建設(shè)工程、方志文化走向世界工程等全國地方志“十大工程”。“十大工程”實施兩年多以來，各項工程均穩(wěn)步推進，并取得明顯成果。特別是在利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)開發(fā)和利用地方志資源上，中指組和中指辦以國家利益為導(dǎo)向，以經(jīng)濟社會發(fā)展為中心，以服務(wù)人民為宗旨，開創(chuàng)中國影像方志、中國名鎮(zhèn)志、中國名村志文化工程、“一體兩翼”用志工程等創(chuàng)新之舉，高度契合習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出的“推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”，是傳統(tǒng)方志文化創(chuàng)造性發(fā)展的最直接表現(xiàn)，是地方志工作和成果融入現(xiàn)實和社會主流的積極嘗試。

2017年12月，冀祥德在首屆中國地情論壇、首屆全國名村論壇講話時指出：“中國地方志‘一體兩翼’工程是中國地方志指導(dǎo)小組及其辦公室在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，在開發(fā)利用地方志資源方面做出的頂層設(shè)計，符合地方志事業(yè)的發(fā)展要求，是創(chuàng)新之舉。實現(xiàn)既梳理地方志事業(yè)發(fā)展脈絡(luò)，引領(lǐng)發(fā)展方向，拓展方志功能；更充分開發(fā)和利用方志資源‘走出去’，直接投身國家建設(shè)大舞臺，服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)和文化宣傳。”③冀祥德在首屆中國地情論壇、首屆全國名村論壇的講話［A］.中國方志網(wǎng)，2017-12-29.

《條例》及《規(guī)劃綱要》實施后，地方各級政府特別是省級政府及時出臺配套政策和規(guī)定，依法治志得到有序和穩(wěn)步推進。2006年《條例》頒布后，20多個省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)出臺相應(yīng)實施辦法，使得地方志工作第一次從國家和省級層面有了明確的行政法規(guī)保障。10多年來，全國上下普遍形成了依法治志的工作模式，各級政府和地方志機構(gòu)已經(jīng)認識到開展地方志工作是法律和國家的要求，是各級政府必須承擔(dān)和完成的行政職責(zé)。當(dāng)前全國地方志事業(yè)正處于全面推進和完成兩全目標的關(guān)鍵階段，國務(wù)院辦公廳頒布的《規(guī)劃綱要》正在各地得到較好執(zhí)行，省、市、縣三級地方政府都十分重視地方志工作，二輪修志和三級綜合年鑒開編工作成為必須完成的行政職責(zé)。部分地方政府已將兩全目標列入“十三五”規(guī)劃或政府年度重點工作內(nèi)容，特別是在年鑒編纂領(lǐng)域體現(xiàn)得更為明顯。據(jù)中指辦不完全統(tǒng)計，截至2018年3月，省級地方志機構(gòu)出臺有關(guān)地方綜合年鑒的地方性文件51份。各地政府和地方志機構(gòu)積極主動制定各類規(guī)范性文件，做到有法可依、有法必依。總之，《條例》頒布13年和《規(guī)劃綱要》實施3年來，地方志機構(gòu)實現(xiàn)在法律框架下依法修志和依法治志，地方志事業(yè)實現(xiàn)了有法可依、有法必依的發(fā)展格局。

二、從《條例》到《中華人民共和國史志法》是地方志事業(yè)發(fā)展的歷史必然選擇

作為中華人民共和國成立以來地方志工作的第一部行政法規(guī)，《條例》因其制定的歷史階段和功能定位的局限，制約著地方志事業(yè)的進一步發(fā)展。2018年4月，中指組秘書長冀祥德指出：“在中國特色社會主義進入新時代以后，隨著黨和國家各項改革的深入推進，地方志事業(yè)面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，《條例》作為一部行政法規(guī)，已經(jīng)不能適應(yīng)依法治國、依法治志的要求。基于地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需要，從助力中華民族偉大復(fù)興，推動社會主義文化強國建設(shè)，維護國家安全，反對歷史虛無主義，為黨和國家管好史志的高度出發(fā)，迫切需要制訂一部《中華人民共和國史志法》，把為黨立言、為國存史、為民修志依法落到實處，為地方志事業(yè)發(fā)展提供堅強的法律保障。”①冀祥德.在全國地方志系統(tǒng)行政管理干部培訓(xùn)班暨福建方志與地情文獻人才培養(yǎng)專修班開班式上的講話［A］.2018-04-19.

法律是由全國人大及其常委會制定和通過的規(guī)范性文件，其效力僅次于憲法。從一般意義上來說，中國法律可以分為憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七大類。《中華人民共和國史志法》應(yīng)該屬于行政法。行政法是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律的總稱。是包含行政權(quán)力設(shè)定和授予、行政權(quán)力行使和監(jiān)督行政權(quán)力，以及對違法行使行政權(quán)力產(chǎn)生的后果救濟的法律②刑亮.行政法學(xué)［M］.北京：中共中央黨校出版社，2016:7.。行政法規(guī)是以國務(wù)院名義制定和頒布的，國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定而制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事、勞動、工商等各類法規(guī)的總稱，其表現(xiàn)形式為“條例”“規(guī)定”“辦法”，效力上低于法律，從屬于法律和憲法③刑亮.行政法學(xué)［M］.北京：中共中央黨校出版社，2016:10.。

《中華人民共和國史志法》在主體內(nèi)容上應(yīng)該包含志鑒編纂、方志館建設(shè)、地方史編寫和方志資源開發(fā)利用等地方志事業(yè)主體方面的權(quán)利設(shè)定和權(quán)限規(guī)范，地方志工作行政權(quán)力的行使和監(jiān)督，地方志工作行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及地方志機構(gòu)行政主體內(nèi)部的各種關(guān)系。首先，要突出地方志事業(yè)的范疇和可能拓展的范圍，特別是新增的地方史編寫和方志資源開發(fā)利用，為未來地方志事業(yè)范疇的拓展和發(fā)展提供足夠的容納范圍。其次，要強化對各級政府組成部門等地方志工作中的次主體和社會組織、公民等地方志工作行政相對人的約束、監(jiān)督和處罰，樹立“為黨立言、為國存史、為民修志”的權(quán)威。再次，將地方志工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各級政府工作任務(wù)之中，做到認識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、機構(gòu)到位、編制到位、經(jīng)費到位、設(shè)施到位、規(guī)劃到位、工作到位的“一納入，八到位”，明確寫入《中華人民共和國史志法》，在法律上保障和強化地方志機構(gòu)的行政地位，明晰法律要求。

三、信息傳播技術(shù)下地方志事業(yè)的發(fā)展需要完備的法律支撐和保障

移動互聯(lián)時代的信息傳播模式和公眾接受信息的方式已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，傳統(tǒng)專題式、沉浸式深閱讀正為瀏覽式、“碎”“淺”“漫”式即時閱讀和直觀接受模式所取代。2018年4月，習(xí)近平總書記在給福州舉辦的首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會發(fā)來的賀信中指出：“當(dāng)今世界，信息技術(shù)創(chuàng)新日新月異，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化深入發(fā)展，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發(fā)揮著越來越重要的作用。”①習(xí)近平致信祝賀首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會開幕［A］.福建日報微信公眾號，2018-04-22.習(xí)近平的寄語充分說明了信息化時代信息傳播技術(shù)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性。信息傳播新技術(shù)的發(fā)展和未來的普及，是方志資源新模式傳播的技術(shù)支持和保障，通過信息傳播新技術(shù)手段再造方志資源的表現(xiàn)形式，以方志資源數(shù)字化為基礎(chǔ)，建立和實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的利用，實現(xiàn)光、聲、電、現(xiàn)代影像和各類藝術(shù)化的表現(xiàn)手段在方志資源開發(fā)中的充分利用。

《條例》頒布以來，特別是2015年《規(guī)劃綱要》實施以來，全國地方志事業(yè)在以圍繞中心、服務(wù)大局為基點的方志資源開發(fā)利用上迎來了“方志速度”。但現(xiàn)代信息傳播有著繁多的技術(shù)表現(xiàn)模式和豐富的終端類型，使得方志資源開發(fā)頻繁遇到政策性問題和法律風(fēng)險，束縛了方志資源開發(fā)利用的速度和拓展的深度。作為行政法規(guī)的《條例》不真正具備對地方志主體之外的相對對象和事物的約束力，只有制定法律級別的《中華人民共和國史志法》，以法律來規(guī)范和促進方志資源開發(fā)利用，拓展方志資源開發(fā)的深度和廣度，將方志資源與社會公眾喜好的藝術(shù)化和影像化的表現(xiàn)形式相結(jié)合，才更容易走入尋常百姓家。地方志內(nèi)容博大精深、涵蓋廣泛，社會發(fā)展的每個階段、社會行業(yè)的每個門類都可以得到忠實記錄。中指組和中指辦實施的“十大工程”和中國影像方志、“一體兩翼”用志工程，是利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)創(chuàng)新性地開發(fā)和拓展地方志資源的成功典范。方志館以聲、光、電等各種高科技手段展現(xiàn)區(qū)域發(fā)展脈絡(luò)和地情史料，亦是方志內(nèi)容分享方式社會化的重要表現(xiàn)。

2017年1月，中國地方志指導(dǎo)小組在海南海口舉辦“南海主權(quán)與地方志論壇”。2017年4月，中國地方志指導(dǎo)小組辦公室與中央電視臺合作開攝《中國影像志》。2017年9月，福建在全國率先啟動《中國影像志·福建名鎮(zhèn)》暨《八閩歷史文化名鎮(zhèn)名村影像志》拍攝。2017年9月和2018年4月，由福建省地方志編纂委員會主辦的“與歷史同行·喜迎十九大‘方志之夜’”、“與歷史同行·方志進校園”文藝晚會在福建福州和寧德上演，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了以舞臺藝術(shù)表現(xiàn)手法讓寫在方志典籍里的知識活起來，融時代性、藝術(shù)性、觀賞性于一體，充分展示了地方志與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和地域文化之間的深厚淵源。2018年4月，全國地方志系統(tǒng)寧德培訓(xùn)基地暨福建地方志培訓(xùn)基地在寧德揭牌成立，并設(shè)立全國首個高校方志文獻中心，將作為地方志收藏、陳列、展示的重要窗口，并將以此為平臺，在全國率先啟動方志機構(gòu)與高校數(shù)字資源聯(lián)通共享建設(shè)。這是全國地方志系統(tǒng)圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、服務(wù)中心工作、開發(fā)和利用方志資源的重要舉措，是新時期地方志內(nèi)容呈現(xiàn)形式的變革創(chuàng)新和拓展延伸。

方志資源的開發(fā)和呈現(xiàn)方式必須適應(yīng)社會主動變革，以法律來保障和規(guī)范地方志機構(gòu)在方志資源開發(fā)利用和拓展方面的權(quán)責(zé)，在法律許可的范圍內(nèi)主動作為、積極創(chuàng)新，實現(xiàn)方志資源獲取方式的數(shù)字化、推送方式的智能化、分享方式的社會化，實現(xiàn)方志資源和文化成為主流文化的傳播和接受方式，讓方志文化真正“活”起來、“立”起來。

總之，法是國之重器，完備的法律規(guī)范體系是依法治國的基礎(chǔ)和保障。沒有全面依法治國，國家生活和社會生活就不能有序運行，就難以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。制定和實施《中華人民共和國史志法》，是中國全面深化改革和進入中國特色社會主義新時代的時代需要，是信息化時代傳播技術(shù)發(fā)展的需要，是地方志事業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實需要，是地方志復(fù)興和發(fā)展中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、建設(shè)社會主義文化強國以及為黨和國家管好史志的歷史需要，也是社會和人民的需要。