“治邊穩藏”重要論述:理解新時代西藏工作頂層設計的根本遵循

萬金鵬

(西藏自治區黨委黨校政法教研部，西藏 拉薩 850000)

黨的十九大將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為全黨的指導思想，這是馬克思主義中國化的又一次偉大飛躍。習近平總書記在2013年3月9日參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時提出“治國必治邊、治邊先穩藏”，隨后又針對西藏工作提出了一系列新論斷、新指示，豐富、發展并形成了習近平總書記關于“治邊穩藏”的重要論述。“治邊穩藏”重要論述，圍繞如何加強治理體系和治理能力的現代化，立足于當代邊疆實際，根據國家新形勢、新任務、新矛盾的轉化，對如何擺正西藏治理與國家穩定之間的關系、實現邊疆民族地區與內陸地區的平衡發展提出了一系列新論斷，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，必將引領西藏實現長足發展和長治久安。

一、“治邊穩藏”重要論述申明了西藏治理對國家穩定的特殊重要意義

政治穩定是各個國家關心和面臨的問題，也歷來是理論界研究的重大問題，這既是學者們對于治亂之辨的終極追尋，更是社會實踐的根本需要。國家層面的政治穩定在邊疆民族問題中日益凸顯，成為國與國之間較量的焦點。對于處在重要戰略機遇期的中國而言，要避開“修昔底德陷阱”①是指一個新崛起的大國必然要挑戰現存大國，而現存大國也必然會回應這種威脅，這樣戰爭變得不可避免。、占領21世紀的戰略制高點，邊疆治理成為關乎國家政治穩定的關鍵因素。“治邊穩藏”重要論述的出現正是基于這一歷史背景，它表明了在復雜的國內外形勢下，西藏穩定對國家穩定和發展的重要意義。

(一)“治邊穩藏”重要論述是對國際國內復雜形勢的科學研判和準確把握

長期以來，學者們從不同國家的治亂之辨中尋求維護政治穩定之道。這些研究來源于社會實踐的發展，來自于對社會管理和服務經驗教訓的總結，更來自于理論上對于治理之道的思考。美國政治學者L·赫維茨認為，在政治科學研究中的抽象和含糊的特征，就體現在政治穩定這個概念中［1］。亨廷頓則認為，政治穩定難以通過具體指標衡量，一般而言，秩序性和繼承性是組成這個概念的兩個基本要素［2］。我們對中國政治穩定的探討，雖不能照搬西方學者的理解，但他們的討論仍能為中國特色社會主義話語體系的構建提供有益的啟示和借鑒。

從國際上看，國際政治斗爭的歷史，向我們展示了邊疆穩定對于國家政治穩定的極端重要性。20世紀以來，人類社會經歷了國際秩序的劇烈變動。二戰以后，“冷戰”成為國際政治斗爭的重要內容和主要表現形式，“冷戰”最終以美國大獲全勝、蘇聯解體告終。蘇聯解體以來的20余年，我們以各種方式總結蘇聯解體的經驗教訓，試圖找到一個大國得以實現政治穩定和長治久安的鑰匙，特別是社會主義國家如何防止顛覆、捍衛政權的“法門”。學術界常常從經濟、政治、民生等眾多方面對蘇聯垮臺的原因作出分析，卻忽略了一個關鍵原因——蘇聯獨特的聯邦制結構及夾雜其中的民族矛盾不斷激化終被西方分裂勢力充分利用。從實踐來看，波羅的海三國②指愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛三國。分裂勢力得手，推倒了蘇聯解體的第一張多米諾骨牌，便是明證。蘇聯解體20余年來，西方分裂勢力針對蘇聯邊境的那些伎倆經過花樣翻新和技術革新后在發展中國家屢見不鮮，中國也不可能幸免于難，西方勢力對我國邊疆的顛覆和滲透從未間斷。“治國必治邊”正是從對復雜國際形勢和國際政治斗爭經驗的深刻總結中提出的重要論述。

從國內看，西藏在邊疆治理中處于特殊重要地位。同大多數業已形成近代邊疆治理觀的國家一樣，我國把強大的海防作為國家建設和邊疆治理的重要內容。加之冷戰結束后，美國宣稱建成了遏制中國走向深藍的“第一島鏈”③指位于西太平洋，由日本群島、琉球群島，中接臺灣島，南至菲律賓、大巽他群島等形成的島嶼帶，朝鮮半島南方的韓國有時也被視為其一部分。，使得建國以來特別是改革開放后，東南海疆成為中國邊疆問題的聚焦點，這改變了漫長中國邊疆治理史上歷來存在的“重陸輕海”④參見孫成華:《“重陸輕海”的國防觀何以形成》，載《中國國防報》2009年3月26日第3版。傾向，標志著中國邊疆治理重心的轉移和中華民族走向海洋的堅強決心。但是，對中國而言，陸疆治理絕對不容忽視，一則，我國陸疆遼闊，與多個國家接壤，影響重大;二則，我國陸疆治理并非無懈可擊。在東北亞局勢相對穩定的背后，是西部陸疆的隱憂，主要表現為中國和印度之間的邊境爭議。尤其需要指出的是:中華人民共和國成立以來，中印之間從未正式勘定過邊界，中印之間的2000公里邊界線爭議不斷，被印方軍事占領的藏南9萬多平方公里土地，是我國與印度陸疆領土爭議面積最大的區域，歷來是兩國爭議的焦點。這一區域一直是英美等西方勢力遏制和侵略中國的前沿陣地及其在亞洲布局的重要載體和抓手，也符合印度自身在南亞崛起的需要，使得形勢更為尖銳復雜。西方國家居心叵測，即使十四世達賴本人也對此心知肚明，對于美國政府插手西藏事務，他曾經對美國中央情報局的退休官員抱怨過:“這可不是真正要幫助西藏獨立，僅僅是冷戰時期對付中國的戰術需要。”［3］進入新世紀以來，這一區域的形勢并未好轉，仍是狀況不斷。“治邊先穩藏”是黨中央特別是習近平總書記對陸海疆變遷及西藏形勢發展準確把握提出的論述，也使得中國傳統的西北——東南邊疆軸向歷史空間悄然發生變化。

(二)“治邊穩藏”重要論述是對邊疆治理歷史的深刻總結和現實的因應之策

歷朝歷代，有作為的統治者都會把邊疆治理作為國家治理的重要內容，不過，邊疆治理的策略并不會是一以貫之的，而是會隨著具體治理情境的變化而有所改變。“治邊穩藏”重要論述，一方面反映出我們黨對傳統治國理政經驗和歷史教訓的深刻總結，另一方面，也反映出我們黨對歷史上邊疆危機的深刻洞察，是對西藏戰略位置進行深刻反思得出的結論。

在傳統“大一統”疆域觀念下，邊疆治理主要表現出輻射式治理的特征。上溯殷商，就已經形成疆域治理的概念，出現“邦畿千里，維民所止，肇域彼四海”［4］的說法。其中，“邦畿”指居于王朝統治的“中央”，而“四海”則是諸多林立的方國，“中央”與“四海”之間，是“四海來假”之關系，這反映出遠古商人的疆域觀念，不僅把直接統治的地區看作領土，還把四方林立的方國也看作自己的管轄地域。這代表了中國人傳統的“大一統”疆域觀念，表現出古代統治者邊疆治理的基本思路。古代邊疆治理在核心理念上是輻射式的，亦即從核心地帶(中央政權、中心地區)到邊疆地區逐層輻射，但治理的效用和效果也呈遞減狀態。這一治理方式造成了千百年來邊疆民族地區經濟社會發展落后狀態，以及中國經濟社會發展不平衡的現實。如果說在漫長的封建時代，這種治理方式尚可以實現對邊疆領土的有效控制，那么近代以來隨著國家主權的衰弱，邊疆民族問題日益凸顯，特別是1840年鴉片戰爭以后，邊疆民族地區的隱憂已成為明患，邊疆治理觀亟待改革。

在近代邊疆治理觀下，“治邊”的重要性逐漸被認識到。盡管古今中外歷代統治者對所轄的邊疆地區都給予高度重視，但現代意義上的邊疆概念形成則是近代的事情，是產生在現代民族國家的。從歷史上考察，辛亥革命前后，邊疆危機的出現促使人們關注邊疆治理和邊疆領土的控制。比如，梁啟超較早關注蒙、回、藏這些民族區域的治理，他認為，以前能夠對這些區域實現穩固的控制，在于中央政府的“聲威”，但是隨著政治體制的改變，皇權不再，中央政府還能不能對這些區域實施有效控制?“若其不能，中國有無危險?”［5］這折射出現代知識分子對于古代邊疆治理觀的追問，以及對邊疆在近代國家治理中的重要功能和作用的沉思。以此為標志，在現代國家觀念下，國人開始關注到邊疆的控制和邊疆的穩定。隨著“中華民族意識”的形成發展和“現代民族國家”建構歷史進程的深化，邊疆意識逐漸成為國家意識的重要組成部分。及至孫中山先生提出，只有邊疆“統一成，而后一切興革乃有可言”［6］51，才能最終“與列強共躋于平等之域”［6］521的重要論斷，則指出了在實現民族獨立和解放中，邊疆民族地區的重要功能和作用。

西藏自古以來就是中國不可分割的一部分。在傳統邊疆治理觀影響下，西藏也經歷了以夷治夷、羈縻之道、土司制度、改土歸流等治理方式的流變。近代的邊疆危機，則使得“治藏”在邊疆治理中的特殊重要性顯現出來。近代以降，經歷兩次抗英斗爭后的西藏陷入邊疆危機的包圍之中，治理方式和手段亟需改變。辛亥革命兩個月之后，哲布尊丹巴就在庫倫(烏蘭巴托)宣布外蒙獨立，包圍了清政府庫倫辦事大臣衙門，并將辦事大臣三多及其隨從人員押送出境;次年，在英國的唆使和支持下，西藏發生了歷史上的第一次“驅漢事件”，1913年西姆拉會議上西藏代表首次拋出了“西藏獨立”的口號，使得“西藏問題”出現并被置于國際舞臺之中，“治藏”的重要性及特殊性逐漸開始顯現。

二、“治邊穩藏”重要論述是中國共產黨人對西藏問題認識的歷史性飛躍

中國共產黨人勇于直面中國經濟社會發展不平衡的基本國情，對如何在一個統一的多民族國家內部實現邊疆地區與中心地帶的平衡發展進行了不懈探索。這些探索之中，必然有濃墨重彩的一筆書寫在西藏治理實踐之中。在各個歷史階段，無論是和平解放、民主改革與自治區成立，還是改革開放以來現代化建設新時期、中國特色社會主義建設的新時代，歷任中央領導集體都能夠緊密結合西藏實際，領導和團結西藏各族人民，不斷取得理論探索的突破，取得實踐的進展，“治邊穩藏”重要論述正是這一探索的最新成果，代表了中國共產黨人對西藏問題認識的歷史性飛躍。

(一)中國共產黨歷來重視西藏工作

早在新中國成立前，黨中央就意識到，中國的邊疆問題與民族問題相互交織重疊，明確提出把解決西藏問題放在重要位置，解決西藏問題必須審慎考量。在考慮西藏解放問題時，毛澤東同志認為，西藏問題并不是難以解決的問題，但不能太快、也不能太魯莽，要考慮西藏的宗教因素，他提出了“須要穩步前進，不應操之過急”的原則［7］。同時期，主政西南局的鄧小平同志，從國防的角度指明少數民族問題和少數民族工作的重要性，他提出，“在西南地區開展工作，單就國防問題考慮，也應該把少數民族工作擺在很高的位置。”［8］這里的西南地區，自然也是包括西藏的。改革開放后，鄧小平同志仍然關心西藏工作，1987年6月29日，在會見美國前總統卡特時，專門討論到西藏問題，他認為，西藏工作怎么開展，“關鍵是看怎樣對西藏人民有利，怎樣才能使西藏很快發展起來。”［9］這讓西藏工作有了更切實的衡量標準。

西藏工作座談會的召開，體現了中央對西藏工作的特殊重視。在歷屆中央西藏工作座談會上，西藏工作在全局工作中的地位一次次得到提升。在中央第三次西藏工作座談會上，中央開始從黨和國家安全高度思考西藏問題，江澤民同志將西藏的穩定、發展、安全與國家的穩定、發展、安全聯系在一起，重視西藏的工作，實際上就是重視全局的工作。到中央第五次西藏工作座談會時，西藏工作在全局中的地位進一步上升到關系小康社會實現、中華民族長遠生存發展、國家安全和領土完整、國家形象和國際環境。胡錦濤同志對西藏的這些定位做了闡發，并提出西藏是“重要的國家安全屏障，重要的生態安全屏障”的定位。同時，在這次會議上，西藏治理面臨的特殊矛盾也得到中央的關注，在同全國存在同樣的社會主要矛盾以外，還存在著西藏各族人民同以十四世達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾。

在中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記提出:“西藏工作在黨和國家工作大局中的特殊重要性主要體現為西藏民族團結、社會穩定對國家統一和安全具有重大意義”，從戰略地位的角度說明了“治國必治邊，治邊先穩藏”的重要性，也表明黨中央對西藏地位的進一步肯定。

(二)中國共產黨的治藏思路不斷走向成熟

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體立足于在西藏站穩腳跟，慎重穩進、經營西藏，將西藏工作納入全國工作的大局。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體治理西藏，著力使西藏開始納入全國改革開放總體布局，探索西藏自主發展道路。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體、以胡錦濤同志為總書記的黨中央則緊緊圍繞如何走出一條具有西藏特色的發展道路做了艱辛探索，在推動富民興藏、跨越式發展方面取得突出進展。黨的十八大以來的6年多時間內，以習近平同志為核心的黨中央提出了“治邊穩藏”重要論述，不斷提高邊疆治理能力的現代化水平，并在實踐中不斷發展、成熟并走向完善，使新時代西藏工作呈現了現代治理的良好態勢。

縱觀西藏和平解放近70年，黨在西藏的執政經歷了經營西藏、治理西藏、富民興藏、現代治理等四個階段。從慎重穩進到治邊穩藏，顯示了中國共產黨人破解古代邊疆治理困境的堅強決心、開創邊疆治理現代化進程的非凡勇氣和對一個統一的多民族國家如何更好地實現長期執政和邊疆治理做出理論創新的艱辛探索，它的指向是實現邊疆民族地區與內陸地區的平衡發展。

(三)“治邊穩藏”重要論述是中國共產黨人對西藏問題認識的歷史性飛躍

“治邊穩藏”重要論述，在繼承我們黨長期西藏工作經驗的基礎上，深入把握國內國際兩個大局，關照統一多民族國家內經濟社會發展不平衡的現實情況，是中國共產黨人對西藏問題認識的歷史性飛躍。

首先，提升了西藏在全局中的地位。習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上指出:“西藏是我國面向南亞開放的重要通道。”這一判斷是在歷屆黨中央對西藏地位做出準確判斷的基礎上作出的，它緊密結合總體國家安全觀，是“治邊先穩藏”在戰略格局上的展開，提升了西藏在全國工作大局中的地位，使西藏成為支撐中華民族長遠發展的戰略支撐點，使我國占據國際競爭和博弈的有利位置。毫無疑問，也必將扮演更為重要的角色。

其次，明確了“治邊穩藏”的方法論。2015年7月30日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，在這次會議上，對于如何做好新形勢下的西藏工作，他提出“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”①依法治藏，就是要維護憲法法律權威，堅持法律面前人人平等。富民興藏，就是要把增進各族群眾福祉作為興藏的基本出發點和落腳點，緊緊圍繞民族團結和民生改善推動經濟發展、促進社會全面進步，讓各族群眾更好共享改革發展成果。長期建藏，就是要堅持慎重穩進方針，一切工作從長計議，一切措施具有可持續性。凝聚人心，就是要把物質力量和精神力量結合起來，把人心和力量凝聚到實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢上來。夯實基礎，就是要標本兼治、重在治本，多做打基礎、利長遠的工作，把基層組織搞強，把基礎工作做實。這五個重要舉措，指明了“治邊穩藏”的方法論。在中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記將這五條提升為工作原則并作了具體分析，成為“治邊穩藏”重要論述方法論的具體展開，使得“治邊穩藏”重要論述有了載體和抓手，也使得“治邊穩藏”重要論述得以豐富和展開。

第三，第一次提出了完整的治藏方略。對于“如何開展西藏治理”習近平總書記提出一系列有著現實指導意義的工作思路，形成了他對新時代治藏方略的表述，“六個必須”②“六個必須”就是必須堅持中國共產黨領導，堅持社會主義制度，堅持民族區域自治制度;必須堅持“治國必治邊、治邊先穩藏”的戰略思想，堅持“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的重要原則;必須牢牢把握西藏社會的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點，堅持對達賴集團斗爭的方針政策不動搖;必須全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團結，不斷增進各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同;必須把中央關心、全國支援同西藏各族干部群眾艱苦奮斗緊密結合起來，在統籌國內國際兩個大局中做好西藏工作;必須加強各級黨組織和干部人才隊伍建設，鞏固黨在西藏的執政基礎。是他對治藏方略的具體表達，在中國邊疆治理史上特別是治藏史上第一次具備了完整的治藏方略，使得“治邊穩藏”重要論述走向成熟。

第四，辯證地把握西藏工作的主要矛盾與特殊矛盾。治理西藏要有效應對西藏工作面臨的矛盾，前提是要能夠準確把握西藏工作面臨的各種矛盾，尤其是面臨的主要矛盾和特殊矛盾。首先，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，是我們國家面臨的主要矛盾。這一矛盾同樣也是西藏的主要矛盾，并且在西藏表現得更為明顯和突出，一方面，這里面有歷史遺留原因，傳統邊疆治理導致發展不平衡，西藏發展落后于內地;另一方面也有西藏自身發展的現實困難，更與西藏封建農奴制的影響及分裂勢力的阻撓密切相關。其次，各族人民同以十四世達賴集團為代表的分裂勢力之間的矛盾，是西藏工作面臨的特殊矛盾。西藏的主要矛盾和特殊矛盾緊密相連、相互交織、相互影響，使得西藏治理面臨更加復雜的情境。“治邊穩藏”重要論述，辯證地把握了西藏主要矛盾和特殊矛盾之間的復雜關系，指明了特殊矛盾的化解對解決好西藏的主要矛盾有著更加緊迫的現實意義，既有對西藏穩定的內在要求，也有實現西藏發展的迫切期望，“治”與“穩”的目標體現在確保經濟社會持續健康發展和長治久安的完美統一上。

第五，聚焦于祖國統一和民族團結這個西藏工作的著眼點與著力點。要實現西藏穩定及有效治理，祖國統一與民族團結是重要保證，更是體現我們治理效果的重要指標。習近平總書記正是洞察到治藏穩藏與祖國統一、民族團結之間的深刻關系，把對中國國情的深刻認知與近代以來的經驗教訓緊密結合，把我們黨在西藏工作的經驗做了繼承和發展，提出“把維護祖國統一、加強民族團結”作為做好新形勢下的西藏工作的著眼點和著力點，并對此多次強調。

第六，指明民生保障這一西藏工作的出發點與落腳點。民生關系民心，抓住民生，就抓住了凝聚人心的根本。習近平總書記一直關心西藏各族人民群眾的民生改善，在紀念西藏和平解放60周年大會上，他就指出民生是西藏經濟社會發展的出發點和落腳點。在2015年8月召開的中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記又將西藏民生改善與凝聚人心、推動發展聯系在一起，明確要求，“牢牢把握改善民生，凝聚人心這個出發點和落腳點，大力推動西藏和四省藏區經濟社會發展”。

此外，黨的十八大以來，習近平總書記還圍繞民族地區工作特別是涉藏工作發表了一系列重要講話，成為“治邊穩藏”重要論述的重要內容，推動了“治邊穩藏”重要論述不斷向前發展。

三、“治邊穩藏”重要論述將在西藏治理實踐中不斷向前發展

“治邊穩藏”重要論述是理解黨中央特別是習近平總書記關于西藏工作頂層設計的根本遵循，是黨中央對西藏工作成功經驗的總結晶，是新時代治藏穩藏的總方法論。作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，“治邊穩藏”重要論述必將繼續推動西藏長足發展和長治久安，也將在西藏治理實踐中不斷向前發展。

(一)要在高質量長足發展上取得新舉措和新成就

堅持扭住“改革開放”總開關，全面深化改革、不斷擴大開放;抓住項目建設關鍵，助推精準扶貧和脫貧攻堅，盡快消除大規模貧困的現象;破除基礎設施建設落后對經濟社會發展的制約，做優做強特色產業;激發民營經濟活力，守住生態安全紅線，體現大力保障改善民生落腳點，強化社會和諧穩定。堅持穩中求進，適應中國經濟社會發展新常態和高質量發展階段要求，激發各族人民群眾的積極性和創造性，激發西藏發展的內生動力，努力走出一條中國特色、西藏特點的發展路子，建設社會主義現代化新西藏，同全國人民一道實現全面小康。

(二)走出一條具有重要借鑒意義的長治久安之路

按照“治邊先穩藏”的要求，西藏自治區黨委、政府從邊疆民族地區實際出發，緊緊圍繞創新社會治理體系、提高社會治理能力，積極探索治邊穩藏的新路子，在創新維穩指揮體系、創新鄉村治理結構、創新寺廟治理體系、創新城鎮治理格局、創新重點部位管理手段、創新意識形態引導方式、創新團結動員群眾機制、創新“兩手抓”工作藝術、創新持續健康發展模式、創新黨建保障體制上形成了一整套行之有效的思路和方法，為走出一條具有重要借鑒意義的長治久安之路，實現邊疆治理現代化奠定了基礎，使“治邊穩藏”重要論述在雪域高原落地生根。

(三)以民生建設為契合點，統籌經濟發展與社會穩定

保障和改善民生，是新時代我們黨和國家西藏工作的出發點和落腳點。我們必須要毫不動搖的堅持下去，將之放在突出的位置，以西藏的穩定和發展推動各族群眾的民生改善和福利提升。西藏各級政府和所有黨員干部，必須切實履職盡責，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，著力解決各族群眾最關心的、關系到他們切身利益的就業、就醫、就學、社保、醫保、安居工程、增加收入等問題，通過一系列努力，不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要，使各族群眾真正成為“神圣國土的守護者、幸福家園的建設者”。

(四)積極探索新時代堅持發展黨的民族宗教政策之道

要牢牢把握民族團結生命線、高舉愛國主義旗幟，貫穿各民族共同繁榮發展、共同團結奮斗的主題，加強反分裂斗爭教育，深化民族團結模范區創建，鞏固各民族平等、團結、互助、和諧關系，促進藏傳佛教與社會主義社會相適應，實現宗教和睦、佛事和順、寺廟和諧。

在“治邊穩藏”重要論述指導下，提高西藏邊疆治理能力的現代化水平，我們必將建成一個法治(依法治藏)、自治(民族區域自治與基層村民自治)、德治(培育和踐行社會主義核心價值觀，加強對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同)、共治(凸顯黨的領導、政府依法行政、培育市場主體、發動人民群眾)四位一體的社會主義新西藏。