中國共產黨西藏民族區域自治制度確立的歷史考察

李薈芹

(西藏民族大學馬克思主義學院，陜西 咸陽 712082)

1949年中華人民共和國成立后，民族區域自治制度正式成為我國的一項基本政治制度和基本國策。這一制度不僅確保了少數民族的政治、經濟、文化權利，也有效地解決了多民族國家的國家治理難題。通過民族區域自治，少數民族的政治、經濟與社會的發展在制度上告別傳統，在發展形態和發展邏輯上上升到國家層面，成為國家政治、經濟與社會發展的一部分。在民族區域自治條件下，西藏被納入到整個國家的制度系統、組織系統和治理系統之中，具有自治地位與權利，但卻是國家不可分割的一部分。

西藏民族區域自治制度的確立工作，始于1950年昌都地區人民解放委員會成立，完成于1965年自治區人民政府的成立。經過了帶統一戰線性質的昌都地區人民解放委員會、具地方政權性質的自治區籌委會、行使西藏地方政府職權的自治區籌委會、正式成立的西藏自治區人民政府四個階段。西藏是國內少數民族自治區建立跨度時間最長、難度最大、情況最復雜的一個地區。在長達15年的民族區域自治制度確立的歷史進程中，中國共產黨和中央人民政府根據西藏特殊的社會形態，實事求是地將馬克思主義中國化的創新理論——民族區域自治理論與西藏的實際情況相結合，并在實踐中不斷創新和發展，最終實現了民族區域自治制度在西藏的確立。

一、昌都地區人民解放委員會的成立——西藏民族區域自治制度確立的局部嘗試

1950年10月25日，昌都解放。中國共產黨和中央人民政府經過慎重考慮，在昌都成立了帶統一戰線性質的臨時政府機構——昌都地區人民解放委員會(轄“東三區”：昌都、丁青三十九族、波密)，這是西藏民族區域自治制度確立的開始，也是西藏民族區域自治制度的初步嘗試。昌都地區人民解放委員會，是根據民族區域自治的原則建立的，民族區域自治的政策精神在昌都地區解放委員會成立過程中都得到體現。比如，昌都地區人民解放委員會成立大會的口號就是“遵照共同綱領民族政策實現藏族人民區域自治”[1]288。這個臨時政府的成立，“標志著金沙江以西的藏族人民在中央人民政府的領導下自治生活的開始。”[2]隨后，昌都地區人民解放委員會積極參與西藏民族區域自治制度的確立工作，并成為一支重要政治力量。

中國共產黨和中央人民政府在東三區進行了基層政權建設。根據昌都地區人民解放委員會組織條例規定，在基層組織建設上，“因工作需要可在昌都所轄地區內各城市設立分會，在本會的領導下工作。”[1]2961951年10月5日，西藏工委指示，為吸收藏族愛國分子代表人物參加政權工作，各宗也應該成立人民解放委員會，以便打開統一戰線的工作局面。在工作中教育團結這些代表人物，推動幫助他們進步，增加發展建設昌都地區各項工作的力量，加速推進昌都地區人民解放事業的發展。各宗人民解放委員會以11—15人為宜。設主任1人，副主任2—4人。昌都地區人民解放委員會派往各宗的代表職權不變，依然指導各宗人民解放委員會工作，各宗人民解放委員會的工作須經駐宗代表的同意后才能開展。為方便工作，駐宗代表應參加各宗人民解放委員會組織，兼任主任或者第一副主任的職務。各宗人民解放委員會成立后，支援分會的工作應該加強。而且“各宗人民解放委員會的人員須是愛國的。政治上開明進步，擁護和平解放西藏協議，支援進軍西藏，在群眾中有威信的人物。”[1]308

1951年8月，丁青三十九族第一辦事處成立，轄丁青10個宗。11月，波密第二辦事處成立，轄3個宗。中央指示，“在‘東三區’的政權建設方面，須強調民族形式。例如，在昌都、三十九族地區，應將昌都解放委員會的辦事處視作臨時的行政機關，其任務之一是在政治上慎重地逐步地改變舊的、與祖國脫離的宗政府，成為新的、愛國的宗政府。在宗以下如原無區一級的政府形式，則暫時不要建立區政府，如有，亦應沿用原有形式。”[3]51953年5月7日，中央在昌都地區人民解放委員會之下設處，第一、第二兩個辦事處之下設科，使藏族人士從名稱上看出人民解放委員會與辦事處之間是隸屬關系。與此同時，昌都地區各宗人民解放委員會陸續成立。各宗人民解放委員會與地區解放委員會駐宗代表共同行使權力。1954年1月，昌都地區參加各級人民解放委員會的委員共有372人，藏族占90%以上[4]，民族區域自治的特點得到體現。至此，昌都地區形成了人民解放委員會、辦事處和各級各宗人民解放委員會共同治理的行政機制。

昌都地區人民解放委員會成立后，一直參與西藏民族區域自治制度確立工作。1956年，昌都地區人民解放委員會形式上歸西藏自治區籌委會管轄。1956年7月6日，西藏自治區籌委會第六次會議決定在西藏各地建立各級辦事處。響應這一號召，昌都地區人民解放委員會逐步代行基巧(總管)級辦事職能。昌都各宗人民解放委員會自然行使了西藏自治區籌委會各宗的權力。9月11—17日，籌委會召開大會，認為駐宗代表已經沒有必要了，遂取消[5]。1959年，平息十四世達賴集團發動的武裝叛亂后，昌都地區人民解放委員會被解散，西藏開始進入全面民主建政時期。

二、自治區籌委會的成立——西藏民族區域自治制度確立的穩步推進

1951年簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協議》(以下簡稱“十七條協議”)規定了西藏人民有實行民族區域自治的權利。但當時西藏社會尚不具備實行民族區域自治的社會條件，還不可能直接進行建政，而是在中央人民政府統一領導下，從西藏的實際情況出發，形成了中華人民共和國昌都地區人民解放委員會、西藏地方政府(噶廈)和班禪堪布會議廳委員會三類不同形式的政權并存的局面。也就是說，和平解放之初，西藏存在三個合法的地方政權，還有西藏工委。這就是通常所說的“三面四方”的政治格局。

盡管當時西藏工委內部在和平統一西藏的終極目標上是一致的，但在具體方針、步驟上，在探索過程中難免出現不同認識。這也反映出中國共產黨和中央人民政府在西藏建立民族區域自治制度面臨的形勢很復雜、難度很大。比如:西藏要經過怎樣的道路才能實現統一，達賴和班禪的地位和職權到底誰高一點？如果工委在和平統一的方針、步驟和過程中不能達到統一，則會影響中央人民政府解決西藏事宜取得的既有成果和未來進程。經過兩年多的討論，西藏工委內部達成共識。中央明確指出：“個別官員企圖建立‘后藏’自治政府的想法是錯誤的，將來需要成立的機關也是一個包括達賴、班禪、昌都一起的一個統一的西藏政治實體”[3]110。1954年8月2日，中共中央在發給全國各省區的《關于接待達賴、班禪的招待、宣傳方針》的指示中指出：“中央的方針是在西藏地區逐步地實現統一的區域自治，在達賴第一、班禪第二，達賴為正、班禪為副的原則下，把達賴、班禪兩方面的愛國力量和其他愛國力量團結起來，建立統一的西藏自治區。”[6]77至此，中共中央關于西藏民族區域自治制度的大政方針基本確定。

“十七條協議”的終極目標就是要在西藏進行“政教分離”、實行民族區域自治，使西藏建政工作完全融入中華人民共和國政權建設的軌道之中，繼而從政權建設層面徹底解決西藏事宜。因此，西藏工委進藏后，就開始積極籌備在西藏建立高一級的行政機關軍政委員會。但是很快中央發現西藏并不具備成立軍政委員會的社會條件，因此主動提出“拖一拖”。隨后，全國的軍政委員會相繼撤銷，西藏也沒了建立軍政委員會的必要，因此中共中央決定在西藏成立自治區。實際上，西藏自治區籌備委員在籌備成立西藏自治區的歷史進程中，根據黨的民族區域自治政策，充分尊重西藏各民族在管理自己內部事務上當家作主的權力。同時結合西藏地方政治、經濟、文化、宗教信仰和風俗習慣等方面的特點，努力團結各方面人士，發展生產，注重為將來的自治機關培養民族干部，為成立西藏自治區建政創造了必備的條件。當時的歷史條件下，西藏自治區籌備委員會是最適宜于籌備實現民族區域自治的組織形式。

1956年4月22日，西藏自治區籌備委員會成立。西藏地方政權特點是：“一個帶有政權性質的籌委會，下面三個政權并存”。這是特殊歷史條件下所采取的一種特殊的政權組織形式，特殊在三權并立、兩制并存。一方面三個地方政權都有一定的獨立性，對暫時統一不起來的事情，仍各行其是，籌委會只做經過協商能統一做的事；另一方面，政教合一的封建農奴專制政權和具有過渡性質的人民民主政權同時運轉。舊的專制政權雖然存在，但卻走向沒落，新的人民民主政權雖然弱小，但卻代表著歷史發展的方向，顯示出強大的生命力。自治區籌委會的成立，使西藏各階層人民有了一個統一的帶政權性質的領導機構，同時也就有了一個固定的協商辦事機構。經過協商可以把一切應該辦而又可以辦的事辦下去，各方面在互相信任、互相尊重、互相諒解、互相友愛的原則上，解決歷史上懸而未決的事情，在一定程度上，把消除歷史上形成的隔閡，把民族團結和西藏內部的團結推進到一個新的階段。

“在籌委會日常工作中，其所屬部門與這‘三個政權’所屬部門間通過定期會議、互相通信和訪問等形式，按照各自業務性質直接建立并加強互相間的聯系，以互通情況，互相學習，交流經驗，并在工作中互相配合、互相支持”[7]。就具體的公務辦理方面來看，進藏干部要去農牧區工作，除了要拿自治區籌委會的介紹信外，還要拿噶廈的介紹信，才能夠去和農牧民接觸并開展工作，缺一不可。看上去手續復雜，但是這也表明籌委會這個機構的設置，是中央人民政府權力機關向西藏地方基層逐步深入的開始。

對于籌委會成立的作用，周恩來有比較精辟的論述：“開始一個時期(籌委會)工作不可能太多。已經做起來的，如電站、醫院、學校教育,等等，應該好好地審查一下，如果可能做的，就一定要把它做好。這樣，藏族群眾看見籌委會做了好事，就會對它產生希望，使它成為在西藏希望的中心。”[8]123在周恩來看來，西藏自治區籌委會不但要做事，而且要把該做的事情做好，使籌委會成為西藏人民“希望的中心”。任仁回憶說：“周總理的講話得到了與會代表的贊成，西藏小組表示，堅決把西藏自治區籌備各項工作辦好，盡快建立西藏自治區。”[9]可以說，周恩來在民族工作座談會上的講話進一步強調了西藏實行民族區域自治的歷史發展方向。

事實上，西藏自治區籌委會的成立，不僅從形式上統一了“三面四方”的政治格局，更重要的是，籌委會自成立起至自治區正式成立9年多的時間里，特別是在平叛、民主改革和穩定發展時期，為籌備正式成立西藏自治區做了大量工作，使西藏人民“實實在在地看出了新舊不同之處，看出新的東西是欣欣向榮的”，從中認識到了“自治區的好處和前途”。正如周恩來所期望的，通過“做事”，自治區籌委會一定程度上喚起了西藏人民對民族自治的向往，對未來的信心，成為西藏“希望的中心”，標志著西藏民族區域自治制度建立工作穩步推進。自治區籌委會作為向人民民主政權的過渡形式來說，它是非常不完備的，但是它與“昌都地區人民解放委員會”比較，是前進了一大步的。

籌委會成立后可分為三個階段：籌委會機構和籌委會下屬各基巧各宗機構的建設階段(1956年4月22日—1957年9月)。爭取上層人士，民主改革準備階段(1957年9月—1959年3月28日)。籌委會真正成為臨時政府階段(1959年3月28日—1965年9月1日)。1959年3月28日，西藏反動上層發動了全面武裝叛亂，國務院下令解散西藏地方政府(噶廈),籌委會行使西藏地方政府職能，籌委會實際上已經成為西藏地區人民民主政權的政治實體了。至1965年,西藏自治區籌備了近10年才成立，一方面說明西藏的民族區域自治制度是在斗爭中實現的，另一方面也顯示西藏自治區成立是經過充分準備的。

三、民主改革破舊立新——西藏民族區域自治制度確立的實質性飛躍

按照“十七條協議”規定,西藏和平解放以后最初的8年里，西藏地方的政治格局和政權運作方式基本上維持舊制度不變。因而有學者認為中國共產黨和中央人民政府對西藏“大部分影響是非正式的、間接的，它們只能觸及西藏生活的表層，沒有滲入到社會傳統的深處。”[10]123但是實際上，在這8年里，中國共產黨和中央人民政府既保持了西藏社會的基本穩定，同時又在潛移默化中引導著西藏社會的逐步“量變”。1959年，十四世達賴集團發動的全面叛亂，事實上是西藏反動上層想要維護既得利益，想繼續維持政教合一的封建農奴制度與中國共產黨和中央人民政府進行的最后一搏，是西藏新生事物量變帶給反動農奴主階級的日積月累的恐慌引發的最后反抗，是新舊事務博弈的必然結果。西藏反動上層全面叛亂爆發后，中央人民政府命令“邊平邊改”，除舊布新，西藏自治區建政工作有了質的飛躍。

1959年平息西藏上層武裝叛亂后，西藏自治區籌委會才開始真正成為西藏的臨時政府機構，成為具有政權性質的政治實體。在西藏自治區籌委會成為臨時行政機關實體后，中共西藏工委與西藏自治區籌委會之間人員交叉非常嚴重。雖然有了黨政兩個機構，但是黨政依然不能徹底分開。雙方在平叛和民主改革這些重大事件的決策上是相互商議、相互研討的，具體執行機構是西藏自治區籌委會。同時，解散西藏地方政府(噶廈)后，在西藏軍區之下臨時設置了軍事管制委員會。西藏軍區、西藏工委、西藏自治區籌委會看上去是三個不同職能的機構，但是由于西藏特殊的情況，實際上這三個機構主要領導人基本是相同的，遇重大問題并不區分對待。主要原因是中央人民政府在西藏建政的機構還不完整，尚需時間來逐步完善；另一方面，黨政軍一體化大大提高了決策的迅速性和科學性，有利于在西藏叛亂和民主改革特殊時期集中力量辦大事，有利于集中力量解決西藏的政治和社會問題。1965年，西藏自治區正式成立，西藏的黨政軍才正式分開。

1959年4月20日，國務院發布布告“昌都地區基本上形成了全區性叛亂，昌都地區解委會、各宗解委會的委員大部參加了叛亂，該兩級解委會已失去職能，無法維持社會秩序及貫徹執行國家的命令。因此，決定撤銷昌都地區人民解放委員會及所屬各宗的人民解放委員會。”[6]1441961年4月9日，班禪堪布會議廳委員會呈報了《關于申請結束班禪堪布廳委員會的報告》，29日，西藏自治區籌委會第三十八次常委會批準了這個報告，并上報國務院。7月9日，國務院第111次會議正式批準結束班禪堪布會議廳委員會。至此，班禪堪布會議廳委員會結束歷史使命，西藏自治區籌委會接管班禪轄區，標志著西藏“三面四方”政治格局的徹底結束。

隨后，自治區籌委會開始積極籌備基層政權的建設。基層政權建設是人民民主專政的基礎，中央的政策最終都要通過基層政權貫徹落實。通過自下而上的民主選舉，到1960年底，全區建立了區級政權283個、鄉級政權1009個，78個縣和8個專區(7個專員公署和拉薩市)建立了人民政權[11]515。在建立各級政權的過程中，各地的黨團組織也得到迅速發展，一大批藏族和其他少數民族干部成長起來。1960年底，全區基層干部已經達到4470人(均為翻身農奴)。這一年還發展黨員692人、團員1967人，建立黨支部123個、團支部252個。西藏民主改革后，各級負責的干部主要是委派的，民主程序還不十分完善。為適應形勢的發展，進一步建立健全人民民主制度，在條件成熟的地區實行普選，成立經過人民選舉產生的政府，就成為一項迫切的任務。“正式建立人民代表大會的鄉、縣兩級人民委員會”，“在鄉人民代表大會建立之后，再建立縣級人民代表大會。1961年應在全區大部分地區建立起鄉、縣兩級人民代表大會，以便為將來召開自治區的人民代表大會、成立自治區人民委員會積極創造條件。”[12]1961年4月21日，中共中央作出指示：“建立各級人民代表大會制度，成立西藏自治區。”[13]263到1965年7、8月份，全區的鄉、縣92%的選舉工作基本完成，共有1359個鄉鎮召開了人民代表大會，選出了正副鄉長、區長。另有567個鄉鎮召開了人民代表會議，代行人民代表大會職權，選出了正副鄉長、區長。在完成基層選舉的基礎上，有54個縣召開了各界人民代表大會，16個縣召開了各界人民代表會議，選舉出了正副縣長，建立了縣人民委員會。

基層政權的建設，極大地推動了自治區人民政府的建設。中國共產黨和中央人民政府的路線、方針、政策能否達到預期效果，能否受到群眾的支持和擁護，與基層政權建設休戚相關。基層政權直接接近群眾，是中國共產黨和中央人民政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。通過自下而上的民主選舉，加強和鞏固了人民民主政權，保證了人民充分行使當家作主的權利，也為正式成立西藏自治區人民政府打下了基礎。

在民主改革中，通過廣泛的社會動員和宣傳，中國共產黨黨組織及其領導的群眾組織發展迅速，許多鄉、縣、地區，基本上是先建黨組織，后建政權。新型的人民民主政權在西藏迅速建立起來，從而使舊西藏很快就與現有的主體社會和國家制度形成全面的連接、貫通。這個過程所具有的實際政治功能和政治意義，不僅僅在于解放民眾，使西藏順利地融入整個國家的建設和發展，更重要的是，新的政權實現并固化了中央人民政府對西藏地方的有效管理。

四、自治區成立——西藏民族區域自治制度的最終確立

西藏和平解放后，中國共產黨和中央人民政府在西藏實施的一系列努力和具體措施，最主要的目標就是正式成立西藏自治區、最終確立西藏民族區域自治制度。

1959年開始的西藏民主改革，逐步廢除了舊政權和舊政權賴以生存的封建農奴制基礎，促使西藏地區實現“政教分離”。1961年5月，民主改革基本完成，西藏進入穩定發展時期。中央政府繼續從外交層面清除外國勢力對西藏地方的影響，尤其是1962年中印邊境自衛反擊戰取得預期勝利，徹底清除了外國勢力在西藏的影響，人民解放軍進藏部隊進駐中印、中尼、中巴、中不、中緬邊境，改變了西藏“有邊無防”的歷史。同時，中國共產黨和中央人民政府在西藏繼續推動互助組的建立健全工作，農民個體所有制經濟得到充分發展，為西藏自治區的成立奠定了經濟基礎。另外，中國共產黨和中央人民政府在摧毀西藏舊的政教合一制度的同時，開始全面推進民族區域自治制度建政工作。

1959年11月13日，在西藏民主改革中，中共西藏工委請示中共中央：“為了使人民民主制度更加完備，擬在全區民主改革完成之后，即有領導的經過普選，自下而上地成立縣區(鄉)各級人民委員會。在1961年如果全區有條件召開代表大會時，則成立西藏自治區人民委員會，如果普選條件尚不具備時，則可召開代表會議，爭取1961年內正式成立自治區人民政府。”[14]343中央政府表示同意。1961年7月23日，中共西藏工委再次上報中央政府：“把成立自治區的時間安排在1963年夏季較為適宜。這不僅有利于集中力量把民主改革搞徹底，同時，也可以更細致地、充分地做好普選準備工作。”[15]2928月17日，中央政府批示：“西藏自治區成立的時間，可以暫定在1963年夏季。現在應該積極進行準備工作，具體成立時間，到明年夏季再考慮確定。[15]91”1963年5月21日，中共西藏工委繼續請示中央政府推遲西藏自治區成立時間：“最近召開了西藏自治區選舉委員會第三次全體委員會議，著重討論了普選工作的進度和存在的問題。截至2月底已完成鄉選占32.5%，正在進行鄉選和召開鄉人民代表會議占12.3%，以上兩項合計為44.8%。縣選只搞了三個試點。從質量方面看，存在的問題也很多。如果在今年八九月份正式成立自治區，要完成鄉、縣普選的任務，距今只有三四個月，當前又是農忙季節，一定會發生趕時間、趕任務的情況，不能保證質量。另外，成立自治區時，物資和技術性的準備工作，由于時間短，也有一定的困難。建議今年不成立西藏自治區，推遲到明年秋季成立。”[15]149—150不過，中共西藏工委很快發現，“左”傾錯誤的發展在西藏造成不良影響，成立自治區仍有困難，尚需要再“拖一拖”。

直到1965年3月，中共西藏工委認為：“目前西藏是一片大好的革命形勢，成立自治區的條件已經具備，今年成立對外對內政治影響均好，我們認為是適宜的。時間最好放在9月上半月，因為那時農業生產已基本收獲完了，氣候也比較溫和。”[15]1551965年7月27日，中央政府同意中共西藏工委關于9月1日召開自治區人民代表大會成立西藏自治區的意見。8月25日，第三屆全國人大常務委員會第十五次會議決議，批準國務院提出的議案，成立西藏自治區[6]226。1965年9月1日，西藏自治區第一屆人民代表大會第一次會議在拉薩勞動人民文化宮召開。9月9日，西藏自治區第一屆人民代表大會通過一系列決議后勝利閉幕，宣告了西藏自治區的成立。這里需要特別說明：9月9日是西藏自治區人民政府成立的日子，因此，很長一段時間內西藏自治區成立的紀念日就是9月9日。直到1976年9月9日，毛澤東主席逝世，西藏自治區成立的紀念日遂改為9月1日。1965年9月1日，中共西藏工作委員會改為中共西藏自治區委員會，各分工委也相應改為地委。1日至9日期間，西藏自治區第一屆人民代表大會第一次會議選舉產生了西藏自治區人民委員會(人民政府)，直接受中央人民政府統一領導的西藏自治區終于正式成立，標志著中國共產黨在西藏民族區域自治制度建政工作基本完成。阿沛·阿旺晉美對此作了精煉的總結：“從我1951年9月中旬帶著協議正式文本回到拉薩，向第十四世達賴喇嘛和西藏地方政府匯報談判及簽訂協議過程算起，到1965年9月西藏自治區正式成立，整整14年。從橫向去看，即同其他自治區成立過程相比，的確是一個漫長的道路。但是從縱向去看，即從西藏自身的社會發展變化來說，14年實現了跨越式發展，即跨越了封建社會和資本主義社會兩個社會發展階段，從帶有一定奴隸制社會特點的封建農奴制社會直接進入了人民民主的社會主義階段，不僅是快，而且簡直是創造了人類社會發展史上的一大奇跡。”[16]

五、結語

和平解放之初，西藏呈現“三面四方”政治格局。如何確立民族區域自治制度成為和平解放后西藏面臨的一大問題。1954年8月2日，中共中央發文明示建立統一的西藏自治區，至此，中共中央在西藏進行民族區域自治政權建設的理論和政策完全確立。1956年西藏自治區籌委會成立，西藏政治格局上是帶有地方政權性質的自治區籌委會，下是三個地方政權仍然同時并存，這種特殊局面，反映了西藏革命進程的曲折性和復雜性。自治區籌委會從形式上統一了“三面”，但并未改變兩種性質完全不同的政權同時并存的局面。1959年，新舊制度之間的矛盾全面爆發，西藏反動上層叛逃。隨后西藏實行民主改革，徹底廢除了舊政權，摧毀了封建農奴制賴以存在的經濟基礎，百萬農奴翻身解放，民族區域自治制度確立工作進入實質性發展階段。1965年，自治區人民委員會成立，標志著西藏民族區域自治制度最終確立。西藏建政工作是中國共產黨把馬克思主義民族理論與中國實際相結合，在解決國內民族問題實踐過程中最復雜、最艱難、時間最長的自治區建政工作，也是一個偉大創舉。它的成功實現，再次證明了民族區域自治制度的正確性。