環(huán)境安全與環(huán)境警察執(zhí)法探究

金 鑫

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族持續(xù)發(fā)展的千年大計，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容。黨的十九大報告提出要“堅持制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。習(xí)近平總書記在2018 年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出：“加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。”打好污染防治攻堅戰(zhàn)時間緊、任務(wù)重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗。黨中央、國務(wù)院對解決當(dāng)前突出環(huán)境問題的決心是堅定的、行動是堅決的。讓警察成為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和治理，震懾、打擊破壞環(huán)境與資源違法犯罪行為的一把“利劍”。改革開放40 年來，我國的環(huán)境保護(hù)理念逐步確立，一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策措施接連出臺，環(huán)境保護(hù)投入不斷加大，環(huán)境污染治理不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境持續(xù)改善。

在環(huán)境保護(hù)中，警察執(zhí)法體現(xiàn)為警察權(quán)力在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的依法行使，是執(zhí)行有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，制止、制裁環(huán)境違法行為，偵查和打擊破壞環(huán)境資源犯罪行為的權(quán)力。這其中涉及一系列法律制度，既包含了行政執(zhí)法方面的法律制度，又包含了打擊犯罪的刑事法律制度。警察執(zhí)法過程中不僅涉及法律問題，而且還包含有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、污染指標(biāo)、污染物質(zhì)等科學(xué)技術(shù)規(guī)范與內(nèi)容。警察在環(huán)境保護(hù)中的執(zhí)法要做到環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，從維護(hù)環(huán)境安全和環(huán)境秩序出發(fā)，對破壞環(huán)境安全，觸犯環(huán)境保護(hù)法、刑法的當(dāng)事人依法予以打擊，讓環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接、良性循環(huán)，補(bǔ)齊環(huán)境執(zhí)法的短板。

一、警察執(zhí)法在環(huán)境安全中的意義

一方面，警察參與環(huán)境執(zhí)法可以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的威懾力，發(fā)現(xiàn)污染可立刻對責(zé)任人采取強(qiáng)制性措施，如查封工廠、凍結(jié)賬戶、扣押作案工具。從制度安排和心理上給執(zhí)法人員做后盾，打擊個別污染企業(yè)抵制處罰的囂張氣焰，有助于社會大眾環(huán)境意識的提升。另一方面，環(huán)境警察參與環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場取證，現(xiàn)場實施強(qiáng)制措施，有利于固定和保存證據(jù)，提高執(zhí)法效率。環(huán)境警察的有效參與，會極大增加環(huán)境污染刑事案件的破獲。

（一）我國環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀的迫切需求

環(huán)境執(zhí)法難是近年來開展查處環(huán)境污染與資源破壞案件中反映出來的普遍問題，主要表現(xiàn)在政府環(huán)保部門及其他資源監(jiān)管部門的執(zhí)法力量相對薄弱，執(zhí)法查處力度不夠，環(huán)境執(zhí)法缺乏應(yīng)有的震懾力。環(huán)保部門屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，只有行政執(zhí)法權(quán)。他們在執(zhí)法中經(jīng)常遭遇企業(yè)不配合調(diào)查，抵制檢查，有的企業(yè)甚至暴力抗法、毀滅證據(jù)。這既影響了我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，也對社會公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)構(gòu)成不良影響。警察參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，邁出了解決環(huán)保部門行政執(zhí)法困難重重的關(guān)鍵步伐，是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的良方。

（二）應(yīng)對我國嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)實，控制和化解環(huán)境風(fēng)險的需要

李克強(qiáng)總理明確提出：“要把環(huán)境保護(hù)作為轉(zhuǎn)型發(fā)展和改善民生的一件大事來抓。”近年來，雖然國家加大了生態(tài)環(huán)境治理的力度，但非法占用農(nóng)用地、濫伐林木、非法采礦、污染環(huán)境等破壞環(huán)境資源類犯罪案件呈現(xiàn)上升趨勢，不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也破壞了人們賴以生存的自然環(huán)境。一些企業(yè)和個人的環(huán)境違法犯罪行為，造成一定范圍內(nèi)的環(huán)境嚴(yán)重污染、生態(tài)資源遭到嚴(yán)重破壞，環(huán)境風(fēng)險加劇。而環(huán)境風(fēng)險的防控，除采取多種科學(xué)防控措施外，加強(qiáng)環(huán)境警察執(zhí)法是重要舉措。“兩高”發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》正是基于保護(hù)環(huán)境安全、化解環(huán)境風(fēng)險的需要。設(shè)立環(huán)境警察專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作，打擊環(huán)境犯罪行為，是保護(hù)環(huán)境公共利益、關(guān)系國計民生的大事。這對于督促企業(yè)、社會公眾養(yǎng)成環(huán)境公德心與責(zé)任心具有積極推動作用。

（三）有利于國家社會長期的利益

良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)代人的發(fā)展不能危及子孫后代的生存和發(fā)展，環(huán)境權(quán)也包含當(dāng)代人和后代人的持續(xù)生存和發(fā)展。我國一直倡導(dǎo)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，雖然新環(huán)境法并未確立環(huán)境權(quán)，但是隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，環(huán)境權(quán)終將成為每個人的基本權(quán)利。設(shè)立環(huán)境警察可使民眾看到國家公權(quán)力保護(hù)環(huán)境的決心，利用警察的強(qiáng)制力更好地打擊、控制和制約環(huán)境違法犯罪行為，實現(xiàn)環(huán)境改善和保障公民基本生存環(huán)境的要求，是對子孫后代長期利益的保護(hù)，有利于社會的可持續(xù)發(fā)展。

（四）是保障民生，切實維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的重要體現(xiàn)

堅持綠色發(fā)展理念，切實維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益是環(huán)境警察賴以產(chǎn)生和存在的基本價值。公民的環(huán)境權(quán)益是關(guān)系到民生的大問題。“十三五”規(guī)劃綱要中，明確提出了加快改善生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境綜合治理力度；強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度；強(qiáng)化排污者主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善。加強(qiáng)警察環(huán)境執(zhí)法，是我國環(huán)境保護(hù)及生態(tài)建設(shè)的必然要求。通過建立環(huán)境警察，對環(huán)境違法與犯罪行為實施有效打擊，是政府提供公共服務(wù)的體現(xiàn)，有利于維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

二、警察執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)中存在的問題

（一）環(huán)境警察的設(shè)立存在身份定位上的困境

我國尚沒有統(tǒng)一的專門法來規(guī)范設(shè)立環(huán)境警察制度。有專家曾經(jīng)倡議修改《環(huán)保法》增加設(shè)立環(huán)境警察的條款，但已出臺的《環(huán)保法》對此沒有涉及，現(xiàn)行的《人民警察法》也沒有關(guān)于環(huán)境警察的規(guī)定，目前多是地方政府出臺有關(guān)規(guī)定設(shè)置環(huán)境警察，環(huán)境警察如何被正式制度化，以規(guī)范、有效、持續(xù)的執(zhí)法而不只是短期行為是我們亟待解決的問題。與此同時，個別地方政府認(rèn)為設(shè)立環(huán)境警察容易造成警察人員編制緊張，警察職能過寬，過分細(xì)化使得機(jī)構(gòu)臃腫，遇事相互推諉。環(huán)境警察的設(shè)立也容易使相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門產(chǎn)生“警察依賴癥”，不能擔(dān)負(fù)起自己部門應(yīng)有的職責(zé)。而且，當(dāng)今以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績觀來考核政府的社會背景下，地方政府會質(zhì)疑環(huán)境警察是否和地方環(huán)保部門一樣“不作為”，機(jī)構(gòu)設(shè)置形同虛設(shè)以及出現(xiàn)“設(shè)置容易、解散難”的困境，這些都影響和制約著環(huán)境警察的設(shè)立。

（二）環(huán)境警察人員配置與技術(shù)裝備專業(yè)化不足

組建環(huán)境警察不僅是政府對國家環(huán)境污染治理的要求，而且也是因為警察在處理環(huán)境污染刑事案件中確實發(fā)揮了積極的作用。但短時間內(nèi)組成的環(huán)境警察隊伍與環(huán)境警察專業(yè)化的要求還有著較大差距。例如，江蘇省南京市公安局各個分局組建的食品藥品環(huán)境偵查大隊，組成的民警大多來自南京市公安局公交治安分局和各個分局的治安大隊等單位，且老同志居多，盡管經(jīng)過短期的培訓(xùn)，但其自身的偵查辦案水平和環(huán)境專業(yè)知識都難以應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境案件。以南京市公安局某食藥環(huán)大隊為例，在編民警共有15名，30 歲以下年輕同志僅有兩名。年輕民警較少，一定程度上影響了隊伍的戰(zhàn)斗力。而且該大隊除了辦理環(huán)境案件還要負(fù)責(zé)食品、藥品案件的偵辦，辦案力量顯得捉襟見肘。此外，環(huán)境問題涉及的知識較專業(yè)，有些需要專業(yè)的設(shè)備才能進(jìn)行檢測，環(huán)境警察一般需要與環(huán)保部門一起執(zhí)法，借助環(huán)境機(jī)關(guān)的技術(shù)支持，而多數(shù)新組建的食藥環(huán)大隊根本沒有環(huán)境檢測專業(yè)設(shè)備，僅配備警車、手銬、警棍等警務(wù)裝備，也缺乏技術(shù)支撐，這無形之中使環(huán)境警察受制于環(huán)保部門，執(zhí)法的獨(dú)立性明顯不足，直接影響了偵辦環(huán)境案件的質(zhì)量、數(shù)量，環(huán)境警察的技術(shù)裝備還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）多為事后被動執(zhí)法，主動預(yù)防缺失

環(huán)境警察是有效打擊環(huán)境犯罪的專業(yè)化力量，但目前環(huán)保行政執(zhí)法人員在打擊污染、破壞環(huán)境的違法犯罪行為執(zhí)法活動中，時常遭受違法者暴力抵抗或阻撓。針對企業(yè)抵觸環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法的現(xiàn)狀，環(huán)境警察的配合使得環(huán)保執(zhí)法人員執(zhí)法更有底氣。這就是說環(huán)境警察更多的趨向于“協(xié)助警力”，而不是“專業(yè)警察”，在日常執(zhí)法中環(huán)境警察大都是在配合環(huán)保部門進(jìn)行執(zhí)法，在防止污染和保護(hù)環(huán)境的職能上處于被動與事后處罰的位置，公安機(jī)關(guān)與環(huán)保部門執(zhí)法溝通配合是否順暢也直接影響著環(huán)境警察的執(zhí)法水平。環(huán)境警察除了打擊環(huán)境犯罪，還應(yīng)肩負(fù)起預(yù)防環(huán)境犯罪的職責(zé)。環(huán)境警察不僅應(yīng)有分析、研究環(huán)境犯罪信息和規(guī)律的能力，而且也應(yīng)有制定預(yù)防、打擊環(huán)境犯罪對策，調(diào)解協(xié)調(diào)環(huán)境民事案件、環(huán)境糾紛，進(jìn)行環(huán)境檢查，宣傳環(huán)境法律知識等能力。

三、全面發(fā)揮警察在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的作用

當(dāng)前我國多個省份、地級市以及縣級公安機(jī)關(guān)組建了環(huán)境執(zhí)法專門隊伍，并取得了可喜成效。我國環(huán)境警察制度得到了一定程度的發(fā)展，但在組建專門隊伍的同時，還應(yīng)在法律保障、運(yùn)行機(jī)制、專業(yè)能力等方面不斷完善，使環(huán)境警察在組織建設(shè)和執(zhí)法運(yùn)行制度建設(shè)上同步發(fā)展。通過完善的法律制度、專業(yè)的執(zhí)法隊伍和強(qiáng)大的執(zhí)法力量來守護(hù)青山綠水。

（一）進(jìn)一步完善環(huán)境安全立法工作

2013 年出臺的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)法律適用問題作了明確規(guī)定。該解釋實施以來，各級公安機(jī)關(guān)和環(huán)境部門依法查處環(huán)境污染犯罪，加大懲治力度，取得了良好效果。2013 年7 月至2016 年10 月，全國法院新收污染環(huán)境、非法處置進(jìn)口的固體廢物、環(huán)境監(jiān)管失職刑事案件4636 件，審結(jié)4250 件，生效判決人數(shù)6439 人；年均收案1400 余件，生效判決人數(shù)1900 人。相較于過去年均二三十件的案件量，辦理環(huán)境污染刑事案件數(shù)量增長十分明顯，這對于強(qiáng)化環(huán)境司法保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)揮了十分重要的作用。2015 年開始實施“史上最嚴(yán)格”的新環(huán)境保護(hù)法。最高檢、公安部、環(huán)保部制定實施《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，對三部門在依法懲治環(huán)境犯罪行為時如何進(jìn)行案件移送等作出詳細(xì)規(guī)定。為推動各地環(huán)境犯罪偵查隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，公安部印發(fā)了《公安環(huán)境安全保衛(wèi)部門裝備配備標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。這一系列法律法規(guī)的相繼出臺為環(huán)境警察執(zhí)法提供有效保障。與此同時，近年來環(huán)境污染犯罪又出現(xiàn)了一些新的情況和問題，如危險廢物犯罪呈現(xiàn)去產(chǎn)業(yè)化跡象，大氣污染犯罪打擊困難，篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)、干擾自動監(jiān)測設(shè)施和破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測系統(tǒng)的刑事規(guī)制存在爭議，等等。為了有效解決實際問題，進(jìn)一步加大對生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)力度，急需對法律法規(guī)、司法解釋進(jìn)行修改和完善。可以通過地方立法的形式，賦予已建立的環(huán)境警察隊伍的地方以應(yīng)有的權(quán)限，明確環(huán)境警察可以將執(zhí)法延伸到行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)，以更好地主動發(fā)現(xiàn)環(huán)境刑事犯罪案件，使環(huán)境警察執(zhí)法有依據(jù)、有底氣。當(dāng)然，在賦予權(quán)力的同時也要對權(quán)力加以規(guī)制。

（二）環(huán)境警察制度的建設(shè)要明確指導(dǎo)思想

在我國環(huán)境警察建立的指導(dǎo)思想上，應(yīng)堅持從我國國情出發(fā)，勇于創(chuàng)新，注重時效。從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢已得到初步遏制，部分地區(qū)有所改善，但目前我國環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)依然不容樂觀，人民群眾的環(huán)境意識還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。一方面，環(huán)境警察制度的建立應(yīng)契合我國現(xiàn)實的體制和我國的基本國情，既要體現(xiàn)一定的前瞻性，適應(yīng)我國生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需要，又要腳踏實地，切實可行，不可脫離實際。另一方面，在制度選擇與設(shè)計上應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的要求，強(qiáng)調(diào)和倡導(dǎo)全社會共同參與，充分尊重各類管理主體，保障社會組織和個人的相關(guān)環(huán)境權(quán)益。最后，作為新生事物，環(huán)境警察的執(zhí)法活動也必須納入法制化管理，隸屬權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)，都需要進(jìn)一步厘清，如何保衛(wèi)環(huán)境安全、維護(hù)環(huán)境秩序，環(huán)境警察的執(zhí)法職能和聯(lián)動機(jī)制，仍要進(jìn)一步探討和落實，真正發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的鐵腕作用。

（三）環(huán)境警察作用的發(fā)揮應(yīng)該注重四個功能

在環(huán)境警察制度發(fā)揮的作用上，應(yīng)體現(xiàn)如下功能：一是指引功能。作為國家環(huán)境監(jiān)管的一種重要而有力的手段，環(huán)境警察制度對于環(huán)境安全與秩序的維護(hù)是至關(guān)重要的，其體現(xiàn)的環(huán)境安全與秩序的價值觀念，直接影響著社會精神文明發(fā)展方向，對人們樹立環(huán)境保護(hù)意識，形成良好的行為習(xí)慣具有重要意義。通過環(huán)境警察執(zhí)法打擊環(huán)境違法犯罪，對社會公眾進(jìn)行生態(tài)環(huán)境安全的宣傳教育。二是界定功能。界定警察權(quán)在環(huán)境監(jiān)管中的界限。由于警察權(quán)具有強(qiáng)制性，必須通過法律制度的指向提供行為約束，從而降低執(zhí)法中的不確定性，環(huán)境警察行使警察權(quán)必須在維護(hù)國家環(huán)境安全和環(huán)境秩序的框架內(nèi)，要張弛有度。三是協(xié)助功能。借助警察權(quán)特有的偵查手段和執(zhí)行力，實現(xiàn)對政府環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法協(xié)助，以保障執(zhí)法剛性。四是打擊犯罪的功能。運(yùn)用警察權(quán)對破壞環(huán)境和資源保護(hù)的犯罪行為實施偵查，實現(xiàn)環(huán)境刑事司法專門化的開啟和精準(zhǔn)打擊。

（四）要加強(qiáng)環(huán)境警察專業(yè)技能的培訓(xùn)

長期以來，環(huán)境執(zhí)法以環(huán)境部門行政執(zhí)法監(jiān)管為主，不法分子阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法情況時有發(fā)生，環(huán)境執(zhí)法剛性不夠、案件偵辦效率低，影響了對環(huán)境違法犯罪的打擊效果。環(huán)境警察專業(yè)隊伍的成立使得環(huán)境執(zhí)法困境得以有效破解。綜合來看，環(huán)境警察的主要職能包括：立足公安職能參與環(huán)境治理，研判環(huán)境犯罪動態(tài)，協(xié)調(diào)打擊環(huán)境犯罪，集中辦理農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、環(huán)境、畜牧等部門移交的刑事案件，從證據(jù)搜集、案件認(rèn)定到強(qiáng)制扣押、抓捕審查、采取強(qiáng)制措施、移送起訴等。應(yīng)該看到，成立環(huán)境警察隊伍只是剛剛邁出的一步，工作職能的繁雜對環(huán)境警察提出了更高的要求，警察環(huán)境專業(yè)技能的培訓(xùn)相關(guān)工作仍亟待跟進(jìn)，面對環(huán)境警察人員編制緊張的問題，在努力新增警察編制的同時，應(yīng)探索從刑偵、森林公安等隊伍中抽調(diào)人員進(jìn)行補(bǔ)充，同時對其進(jìn)行正規(guī)化和程序化構(gòu)建。環(huán)境違法案件專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境警察隊伍專業(yè)知識培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力，除要求具備警察通常業(yè)務(wù)技能外，還應(yīng)具備環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)等環(huán)境知識，以應(yīng)對環(huán)境保護(hù)現(xiàn)場執(zhí)法、調(diào)查取證等問題。只有加強(qiáng)環(huán)境警察環(huán)境專業(yè)知識的培訓(xùn)才能使環(huán)境警察執(zhí)法威懾力進(jìn)一步提升。

習(xí)近平總書記在2018年到山東視察時指出：“良好生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，把綠水青山就是金山銀山的理念印在腦子里、落實在行動上，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，讓祖國大地不斷綠起來、美起來。”建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)系民族的未來，保護(hù)生態(tài)安全必須依靠相關(guān)制度、依靠法治建設(shè)，依靠相關(guān)監(jiān)管部門發(fā)揮職能作用和警察執(zhí)法。公安機(jī)關(guān)要積極行動，準(zhǔn)確把握時代使命，回應(yīng)人民群眾日益增長的美好生活需要，“盡銳謀劃，精確施策”，全力以赴保護(hù)環(huán)境、打擊犯罪，努力為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，致力建設(shè)“天更藍(lán)、地更綠、水更凈”的美麗中國。