占道經(jīng)營的管理難題

呂德文

與人們想象不同的是，城市街頭并非無主之地，而是聚集著巨大利益；爭奪街頭空間的不僅包括弱勢群體，還有數(shù)量龐大的特殊利益集團。當前，我國城市的街頭治理早已告別了“小腳偵緝隊”時代，公安、城管等街頭執(zhí)法力量投入了龐大力量維持秩序。總體上看，我國城市街頭秩序總體良好，并未成為醞釀社會和政治動蕩的溫床。但是，也存在較大的城市安全隱患。其中最難以解決的痼疾是，很多城市的街頭逐漸為少數(shù)特殊利益群體占據(jù)—他們以攤販形式出現(xiàn)，以弱勢群體面貌示人，卻行違法犯罪之事，對市民生活、城市安全以及真正的弱勢群體生存，都造成了諸多困擾。

街頭占道經(jīng)營是城市非正規(guī)經(jīng)濟的主要形式，因成本低、收益大，而成為各色人等的牟利方式。但是，非正規(guī)經(jīng)濟的市場秩序是易變的，攤販群體內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系也不是固定的。大體而言，街頭利益群體的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出多元特征：其一，支配關(guān)系。從調(diào)研中可見，一些攤販并非自雇經(jīng)營者，而是受雇者。基本上，那些已經(jīng)擁有相對穩(wěn)定攤位的攤主，都會雇傭幫手，而自己做起了“老板”。甚至于，那些交了保護費的普通攤販，如無家庭成員幫忙，也會尋找兼職的大學生來幫忙守攤。其二是庇護關(guān)系。在團伙與普通攤販之間，通過管理費/保護費的形式，建立起了庇護關(guān)系，該團伙的管理水平比較高：（1）攤位劃界清晰，管理有序；（2）收費規(guī)范，不多收，也不重復收費；（3）保證利益，不允許別的勢力來擾亂市場秩序；（4）確保清潔，以滿足城市管理要求。其三是合作關(guān)系。攤販往往都是老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)、親戚帶親戚，他們之間有千絲萬縷的關(guān)系。并且，該街的攤位，至少有一半是兩個或兩個人以上合作經(jīng)營的。合作關(guān)系還體現(xiàn)在占領(lǐng)市場、應(yīng)對風險等一系列事件上。其四是競爭關(guān)系。不同的攤?cè)褐g，同業(yè)之間，都存在激烈競爭。尤其是流動攤販之間，為了獲得較好的攤位，往往會爆發(fā)或明或暗的沖突。

攤販管理看似事小，但涉及面卻極廣，鮮為人知的是，城管部門的真正難題在于行政執(zhí)法問題的泛政治化。

近些年的輿論環(huán)境，已將城管執(zhí)法陷入到泛政治化的執(zhí)法環(huán)境之中，導致執(zhí)法成本越來越高，執(zhí)法過程蛻化為議價過程。就目前的城管執(zhí)法力量配置，絕大多數(shù)城市都面臨城管執(zhí)法力量不足的窘境。一線執(zhí)法過程中，采用大量輔助力量是客觀現(xiàn)實。與人們想象不同的是，城管并不輕易采用執(zhí)法措施，而是采用提示、告誡、“圍觀”等方式進行日常管理。能被媒體關(guān)注的執(zhí)法沖突事件，必定是經(jīng)過多次提示、告誡，乃至于采取“圍觀”等方式而無效，及至城管帶隊仍暴力抗法的結(jié)果。由此造成的結(jié)果是，在日常街面管理中，城管與攤販之間的討價還價耗費了大量行政資源，從而為非正規(guī)經(jīng)濟的膨脹創(chuàng)造了空間。并且，有經(jīng)驗的攤販和別有用心的團伙，都會抓住城管害怕執(zhí)法沖突的這一軟肋，尋找自己的牟利空間。

可見，泛政治化問題嚴重影響了城管執(zhí)法。但泛政治化又是難以回避的現(xiàn)實，超出了城管部門的控制范圍。從筆者調(diào)研的情況看，“不出事邏輯”是一線執(zhí)法的日常狀態(tài)。因為在泛政治化氛圍下，以及各級部門還未充分認識一線執(zhí)法復雜性的情況下，“有作為、有擔當”很可能意味著問責風險。即便不問責，也會因無盡的后遺癥而影響工作。據(jù)此，絕大多數(shù)一線執(zhí)法者會選擇默認這種不公平的、非正常的秩序。