以審判為中心背景下江蘇省刑事法律援助制度問題探究

李沁薷 郝秀鳳 張曉悅

摘 要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，而刑事辯護法律援助全覆蓋則是其中重要的制度之一。2016-2018年度江蘇省法律援助的工作情況和公開數據顯示，刑事法律援助制度存在著援助經費短缺、人員保障不足、法援機構和公檢法的銜接不暢等問題，致使嫌疑人、被告人的辯護權無法得到充分保障。通過增加法律援助經費、加強律師隊伍建設、增強刑事法援案件質量管理等措施，進一步完善我國的法律援助制度，充分保障嫌疑人、被告人的辯護權。

關鍵詞：以審判為中心;刑事法律援助;辯護權

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0049-04

作者簡介：李沁薷（1997-），女，江蘇常州人，南京師范大學法學院，學生，研究方向：法學。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。體現在法律服務領域，就是廣大人民群眾對公平正義的要求與法律服務不平衡不充分之間的矛盾，而具體到法律援助領域，則是廣大困難群體對法律援助的需求與法律援助事業發展不平衡不充分的矛盾。

十八屆四中全會提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，建立以審判為中心的訴訟制度，突出審判地位。“這既是對我國現行刑事司法中公檢法關系的重大調整，也是改革及完善我國刑事訴訟程序的突破口，對于平衡控辯雙方的關系、保障當事人的訴訟權利、提高司法公信力等都具有重要價值。”

與此相適應，我國刑事法律援助制度進行了多次修改，但實踐中刑事辯護率及法律援助辯護率仍持續低迷。據不完全統計，截止2018年底，全國刑事案件律師辯護率不足30%，而偏遠地區的比例更低。與之相應，刑事法律援助案件在刑事案件中所占比例也不高，平均僅占全國一審審結刑事案件的15%左右。這不僅使得以審判為中心的刑事訴訟制度改革成效降低，更大大影響了人權司法保障，并已成為實現司法公正、彰顯我國社會主義法治文明進步的一大阻礙。

2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱“兩辦意見”），明確提出從“擴大法律援助范圍、提高法律援助質量、提高法律援助保障能力、加強組織領導”四個方面完善和發展法律援助制度。2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯合印發了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱“試點辦法”）對開展刑事案件審判階段律師辯護全覆蓋試點工作出了新的部署。

江蘇省高級人民法院、省司法廳緊跟中央步伐，出臺《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實施意見》，并下發試點工作通知，旨在深入推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，加強審判階段刑事辯護工作。該意見實施后，取得了一定成效，但是總體尚未達到應有的廣度和深度，同保證司法公正、滿足人民需求還有相當大的距離。因此，為完善我國刑事辯護法律援助制度，努力實現刑事辯護法律援助全覆蓋，推進刑事司法的公平正義，筆者結合江蘇省刑事法律援助工作情況和公開數據，梳理實踐中存在的問題，并提出針對性建議。

一、江蘇省刑事法律援助制度總體情況

（一）法律援助案件數量

從案件總量上看，截至2018年8月，全省辦理刑事法律援助案件共計14947件，比2017年同期增加了6236件，增長71.6%，因刑事案件律師辯護全覆蓋增加的刑事法律援助案件數為4654件，占刑事案件總體增量（6236件）的74.6%;從刑事案件階段上看，僅審判階段，法律援助律師提供辯護的案件共計7465件，是2017年同期（2318件）的三倍多。由此可見，全覆蓋試點工作帶動了全省刑事法律援助案件大幅增長和辯護率的提升。

（二）法律援助經費保障

從2007年開始，江蘇省建立了省級法律援助專項資金，對財政定義的貧困地區，在本級財政經費的基礎上，另外給予專項資金補助。截止2016年底，蘇南少數地區、蘇中和蘇北的大部分地區，共計61個縣（市、區）享受省級轉移支付共2000萬元，平均每個機構獲得專項資金32.8萬元。然而由于政策原因，還有36各地區尚未享受該專項資金。其中蘇中、蘇北共計11個城區不在轉移支付之列，經費保障問題相對突出。從經費使用情況看，蘇中、蘇北主要依靠省級轉移支付資金，2018年7月，省財政廳制定了《江蘇省法律援助省級補助資金管理辦法》，對于省補資金的適用范圍以及分配方式作出了詳細規定。省補資金主要投向經濟欠發達地區，鼓勵辦案數量多和本級經費安排多的地區。這對江蘇省的法律援助工作省補資金的使用做出了明確，也是對刑事案件律師辯護全覆蓋工作推行中的經費問題提供了一定程度上的保障。

（三）法律援助案件辦理模式

江蘇省的法律援助案件辦理主要有三種模式：法律援助中心配備專職法援律師承辦、專職法援律師和社會律師辦理、沒有配備專職法援律師，案件全部指派給社會律師辦理，各地的法律援助中心根據自身的法律服務力量選擇適用何種模式。在專職律師資源充足的情況下，法律援助中心一般會優先將法律援助案件分配給專職法援律師。2017年，全江蘇省法律援助中心全年約結案5萬件，社會律師共辦理33472件，即60%至70%的法律援助案件會由社會律師辦理。

（四）當事人尋求法律援助的途徑

一般來說，大多數法律援助案件都是由法院交法律援助中心，再由中心指派援助律師辦理，同時各地的法律援中心還提供了網絡平臺、電話熱線、便民窗口以及工作站等渠道來服務于當事人。但刑事案件由于其特殊性，大多數情況下當事人都會受到羈押，所以相應地，值班律師制度的出臺擴大了律師在刑事案件中服務范圍。但是因為值班律師僅在看守所、法院、檢察院等機關設點，且值班律師沒有護人的地位，僅提供咨詢、申訴控告、提出法律援助申請及變更強制措施等，尤其是當事人申請法律援助者，則由法援中心另行指派其他律師而不是該值班律師繼續提供援助，這無疑增加了律師的工作量，也增加了當事人尋求幫助的難度。

（五）法律援助案件的監督機制

對于法律援助案件的辦案質量和當事人權益保障的程度，法律援助中心一般通過三個途徑進行監督。第一，在律師的選任上，一般要求執業三年以上且有一定的工作經驗;第二，在程序管理上，有些地區會進行抽取案件旁聽庭審以督促律師盡職盡責;第三，在案件質量管理上，省里每年進行質量檢查或者案件評估以檢查律師為當事人爭取的權利是否充分;第四，建立案件反饋制度，包括當事人的反饋意見和辦案機構及省廳對當事人的回訪兩個方面。

二、江蘇省刑事法律援助制度存在問題及原因分析

（一）法律援助經費短缺

根據筆者調查，法律援助經費的不足是江蘇省內大多數地區都面臨的問題。蘇北地區案件補貼標準一般為800-1000元/件;南京市的案件補貼為1200-2400元;常州市則分階段補貼，分別為：偵查階段800元，審查起訴階段1000元，審判階段1200元。較高的辦案成本與低額的辦案補貼難以滿足辦理法律援助案件的需要，大大降低了律師的辦案積極性，限制了參與法律援助律師的人數。

而在制度層面上，從司法部、司法廳到市級司法局都沒有出臺明確申請專項資金條件的文件，致使基層在向同級財政部門申請專項經費支持時缺乏相關依據，法律援助工作在資金上難以得到保障。實踐中，法律援助費用往往從司法行政系統的辦公經費中支出，嚴重影響了司法行政業務的開展。

（二）人員保障不足

面對刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作開展后激增的刑事法律援助案件，法律援助中心顯得應接不暇，不僅現有的專職律師無法應對龐大的案件數量，并且在指派社會律師上也遇到了困難。宜興市法律援助中心現有專職律師12名，平均全年辦案超過1500件。而由于補貼低，社會律師對法律援助中心指派的法律援助案件的積極性不高;常州市截止發稿前尚沒有專職的援助律師，依靠社會律師倫理值班;宿遷市的縣、區法律援助中心也無編制內的專職援助律師，加上社會律師的數目也不大，律師資源上的缺口非常明顯;徐州市有執業律師1835名，主要集中在市區，其他縣市律師資源與市區相比相差很多，比如睢寧目前執業律師57人，刑事辯護全覆蓋后將增加300-350件，人均增強辦案6件;豐縣目前執業律師27人，刑事辯護全覆蓋后將增加250件左右，人均辦案近10件;尤其是賈汪地區，該區刑事辯護全覆蓋后將增加350-400個案件，但注冊律師25人，實際執業僅十來人，每年人均增加的刑事法律援助案件辦案量會增加35-40件，將成為眾多執業律師的負擔。

（三）法律援助機構和公檢法機關的銜接不暢

由于刑事法律援助涉及偵查、審查起訴和審判三個階段，實踐中，法律援助機構、公安機關、檢察機關、審判機關各方面的配合還有待加強。在法院通知律師提供法律幫助問題上，案件數量和通知時間上存在不均衡現象，比如有時因沒有案件，當班律師處于“空置”狀態，而有時一天中通知案件數量過大，當班律師則來不及提供法律幫助。另外，公安機關在指派援助律師方面積極性不高，使得法律援助中心在接到通知時案件已經進行到審查起訴階段。公安機關因為案件量大、工作繁忙，實踐中經常會出現遺忘對接法律援助中心的情況，導致偵查階段的指派基本不存在。

（四）律師辦理援助案件的工作量大

辦理刑事法律援助案件，需要在填寫材料、查詢資料、會見、閱卷等各方面投入大量時間和精力，加之諸多環節工作不順暢，進一步加重了律師的負擔。比如閱卷，由于目前檢察院送交法院的多為紙質卷宗而非電子卷宗，法律援助承辦律師閱卷需要花費大量的時間，辦案效率不高。同時，還存在當法律援助中心接到法院通知時取保候審人員不在本地、指派的援助律師聯系不上當事人，不能會見了解案情及簽署授權委托書的現象，這也給案件辦理帶來了很大難度。

（五）硬件設施不足

一方面，看守所會見室數量少、使用緊張，志愿律師排隊時間過長，有時援助律師需要預約兩天才能進行會見。另一方面，由于刑事案件律師辯護全覆蓋工作及律師值班工作的開展，法院立案庭需要設置律師值班室來提供足夠的場所。但是，目前部分基層法院辦公用房相對緊張，特別是直接面對當事人的低層辦公用房數量不足，難以滿足工作開展的需要。

（六）宣傳溝通不足

由于刑事辯護全覆蓋工作對社會公眾宣傳力度不夠，致使一些被告人及其家屬尚未準確了解刑事辯護全覆蓋工作，不能充分信任法律援助制度和法律援助律師，甚至少部分公眾認為刑事辯護只是流于形式，并無實際作用。社會輿論對刑事法律援助的認識也存在偏差，加上部分公眾缺乏法律素養和法制觀念，對辯護權的理解不到位，甚至認為，犯罪分子違反法律，理應受到懲罰，不應得到辯護。

同時，個別法院工作人員法律幫助通知履行不到位。試點中雖大部分法院能及時履行法律援助通知義務，但是個別法院忽略了對適用簡易程序等案件中的法律幫助部分，導致個別地區全覆蓋試點工作中基本沒有法律幫助業務。

三、江蘇省刑事法律援助制度完善的建議

（一）加大經費保障力度

1.拓寬法律援助經費來源渠道

面臨著現在各地法律援助經費均有不足的情況，法律援助經費的來源不應局限在省財政的轉移支付或財政撥款上，建議行政機關追加經費，積極拓寬法律援助經費的來源渠道。以宜興為例，宜興市法律援助中心為應對不斷增長的刑事法律援助案件，已向宜興市委市政府申請追加法律援助經費，市政府同意追加法律援助經費55萬元，現2018年法律援助經費已達105萬元，為試點工作的進行緩解了壓力。

2.從頂層設計上增加專項經費

司法部、最高人民法院聯合財政部應當共同為刑事辯護全覆蓋的推廣落實制定政策，由財政部下撥為實現刑事案件律師辯護全覆蓋相應的專項經費，從而避免產生基層因補貼的經費不足而不知道該從何處取得刑事案件法律援助經費的問題。

（二）加強律師隊伍建設，提高律師辦案效率和積極性

1.建設和完善律師庫，組織援助律師業務培訓

建議各市（縣）區和市法律援助中心根據轄區律師資源情況，挑選辦理刑事案件經驗豐富、工作敬業、責任心強的律師入庫，組建一支業務能力強大的刑事法律援助律師團隊，以滿足刑事法律援助案件不斷增長的需要。同時，各市（縣）區和市法律援助中心進一步組織本轄區刑事辯護律師進行業務培訓，特別是針對青年律師進行刑事辯護專業技能培訓，提高律師辦案能力和效率。建立律師庫動態調整機制，根據律師辦案數量，結合法官反饋情況適時進行調整補充，確保刑事辯護法律援助律師隊伍具有過硬的業務素質。

2.設立科學的案件補貼標準，提高律師辦案積極性

根據律師工作強度、案件疑難程度，配套建立多種類、多層次的補貼發放標準，提高刑事法律援助各階段的案件補貼標準，在一定程度上提高刑辯援助律師的辦案積極性，也有利于吸引更多的優秀律師進行刑事法律援助案件的辦理。

3.完善硬件設施配備，提高辦案質量

應通過增設閱卷室、配備閱卷專用電腦、提供材料復印設備、提供案卷、電子光盤等措施，方便刑事案件法律援助律師庭前閱卷，減輕律師工作量，使之效率增加，進而提高人均辦案量，緩解律師資源短缺的問題。

（三）加強法律援助中心與公檢法的溝通協調

司法行政部門應做好與公檢法部門的協調溝通，解決實際工作困難，加強區法院、區司法局、區屬律師事務所之間的三方協作溝通，既要保證提供法律幫助的及時性，又要保證文書間的流轉、系統輸入的時效性。另外，各地在落實公檢法司四家開展刑事法律援助工作的銜接機制時也要制定實施細則，提高有關部門對刑事法律援助的重視度，加大對法律援助工作宣傳力度，督促工作落實，增強工作的銜接與指導。

（四）加強刑事法援案件質量管理

為避免刑事法律援助案件出現重大質量問題，建議健全刑事法律援助案件事前、事中、事后各階段的質量保證措施，提高辦案質量。開展質量檢查和同行評估工作，完善重大疑難案件集體討論、重要案件旁聽、辦案質量定期通報等制度，具備條件的對受援人家屬進行回訪，了解受援人的滿意度，形成動態的案件質量監督機制。

（五）加強宣傳引導

1.提高群眾知曉度與法律素質

加強宣傳力度，不僅要增加群眾尋求法律援助的途徑，擴大法律援助的范圍，更要讓群眾了解刑事案件律師辯護全覆蓋政策與法律援助的本質，形成正確的觀點，明確刑事案件法律援助的目的，避免群眾對政策一知半解，對法律援助報以全能的幻想，或對免費的法律援助信任度不高，也避免群眾為一己私利利用法律援助，造成資源的浪費，使真正需要幫助的人得不到援助。

2.對在押人員進行有針對性的宣傳

選派資深律師深入看守所，通過視頻系統為在押人員集中講授刑事法律援助相關知識，提高在押人員的法律援助申請意識。制作刑事法律援助申請指南彩頁，在看守所監室張貼，通過民警讓每名在押人員都了解刑事法律援助，知道如何申請法律援助。

（六）推進數據化辦案流程和智慧法援建設

緊跟時代步伐，推進智慧刑事法援建設。首先推進檢察機關工作信息化，大力推行電子卷宗，提高法律援助案件的辦案效率;同時利用研發的政法大數據平臺之機，開發運用“在線刑事法律援助”系統，逐步實現刑事法律援助網上通知（申請）、網上指派、網上回函、網上閱卷、視頻會見，并自動生成案卷，提高辦案效率，減輕律師和法律援助機構的工作量，方便承辦律師與取保候審被告人的聯絡。

另外，在全省范圍內實行跨地域法律援助，比如蘇南地區的律師前往蘇北等律師資源相對缺乏的地區，或者在省內律師資源較為豐富的城市、經濟較為發達地區的律師辦理律師資源不足、經濟較為落后地區的法律援助案件并適當考慮跨區域辦理法律援助案件經費補貼。

江蘇省的法律援助制度在總體上處于發展不平衡、不充分的狀態，筆者相信，伴隨著我國法治社會、法治政府建設的推進，刑事辯護全覆蓋下的法律援助制度也會不斷完善，更多的受援人能夠在法律援助案件中感受公平正義同時感受到法律的溫度。

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