檢察建議制度的完善思路探討

摘 要：國家在修改《民事訴訟法》之后確認了檢察建議監督的合法性，但整體而言，檢察建議依舊缺少細致的法律規定，發出檢察建議之后被采納的效率不高、監督效果不好等問題，阻礙檢察建議制度的應用及發展，很難實現預期監督效果。鑒于此，應進一步了解檢察建議制度，明確其完善原則，并據此探討完善思路，促進檢察建議制度的落實，最終優化檢察監督工作，發揮檢察建議應有的作用。

關鍵詞：檢察建議;檢察建議制度;完善思路

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0157-02

作者簡介：李含（1988-），女，漢族，遼寧葫蘆島人，本科，遼寧省葫蘆島市興城市人民檢察院，檢察官助理，研究方向：法學。

自實施《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》以來，檢察建議的應用越來越廣泛，檢察機關發出的檢察建議數量也越來越多，積極參與社會治理，并監督相關活動，在健全社會管理機制、加強監督和維護社會穩定方面發揮了重要作用。然而現階段執行的檢察建議制度并不全面，不利于開展檢察建議的制發、運行和考評等工作，限制檢察機關發揮監督職能，急需完善。

一、檢察建議簡述

檢察建議指的是人民檢察院為推動法律的正確實施和社會的和諧穩定，在履行監督職能時與執法辦案結合，建議相關單位完善制度，強化內部制約和監督，正確實施法律法規，健全社會管理、提升社會服務，預防及減少違法犯罪行為的重要方式之一。在人民代表大會制度下，檢察建議依托檢察權，成為手段性檢察行為的一種，屬于綜合性法律監督權，是權力行為[1]。檢察機關通過檢察建議參與社會綜合治理，除了有基本的法律監督屬性以外，較一般檢察行為而言表現為建議內容廣泛、監督形式柔和、法律效果強制等特征。檢察建議在實踐中基于檢察職能發揮延伸執法效果，促進社會綜合治理，發揮檢察工作的社會價值;彌補抗訴模式，建立剛柔相濟的監督方式，增強法律監督職能;保證訴訟效率的提升，滿足大眾司法需求，致力于實現司法公正。

二、檢察建議制度的完善原則

人民檢察院在行使檢察建議權時不但需要規則，也要遵循指導思想。由于對檢察建議制度的認識不足，局限于對審判者的違法行為進行監督和糾正錯誤裁判，導致檢察建議制度沒能落到實處。那么在檢察建議制度建設中就應遵守幾項原則，以便找到正確的完善思路。一是維護司法公正的原則。實現司法公正是完善檢察建議制度的終極目的，一旦落空就會使檢察建議變成個人操作工具。二是有限監督的原則。因為落實檢察建議制度有較大的主觀性，法院或檢察院都有可能利用權力妨礙司法公正，因而必須有規制，涵蓋程序及責任等[2]。三是協商溝通的原則。檢察建議權的強制性較弱，無法取得抗訴制度的效果，只有在人民法院依法采納之后才能發揮實效。但是法院與檢察院是職能獨立的、相互制約的，在一定程度上缺少默契，在完善檢察建議制度時必須進行更多的溝通與協商，減少程序斷痕。

三、檢察建議制度的完善思路

（一）完善檢察建議制發制度

檢察建議制度的建立與完善應以法治思維為基礎，在嚴格遵守有限性原則的同時以全面監督為補充。傳統的對抗監督理念依舊是現階段審理案件時提出檢察建議的法理基礎，其思想本質就在于用社會主義法律意識、價值標準，全面檢驗及審視國家機關在案件審理中適用法律的合法性、合理性。檢察建議是出現時間較短的檢察監督途徑，最大的優點就是簡潔、高效，可以促使檢察工作有質的飛躍[3]。檢察建議制度入法保證檢察機關無死角地監督法院，有限監督則強調監督重點內容，必須監督嚴重違背法定程序、嚴重影響當事人實體權利、當事人主動申訴的案件，不監督一般的程序性瑕疵或當事人實體權利所受影響不大的、當事人沒有提出異議的案件，基于對當事人意思自治的尊重，突出類案監督，并在當事人申訴時突出個案監督。也有一些案件能從個案監督演變成類案監督，只是通常不能由類案監督演變成個案監督。全面監督的補充則是對有限監督之外的特殊情況來說的，如盡管是程序小瑕疵，但案件結果較大，或對社會造成重大影響、有損公共利益的案件，檢察機關就應隨時保持介入監督的權力，維護社會穩定。

（二）完善檢察建議運行制度

為完善檢察建議制度，解決制度運行不暢和效力不強的問題，不但要在立法與司法解釋等層面完善理論，更要在實際工作中有所作為，如建立和有關單位的聯動制度，加強協商、溝通，形成強大的法律監督合力。一是主動和黨委、人大增進聯系，及時向其匯報重大事項的情況，爭取他們的支持，增強檢察建議的權威性。二是加強檢察機關內部各部門的協調配合，加強和行政執法單位、涉案部門等的聯系與合作。內部協調配合指的是反貪和反瀆、預防等部門的相互支持，由辦案部門利用犯罪易發環節和找到制度漏洞的條件，主動研究犯罪的規律與特征，搜集犯罪信息，支持預防工作的開展;預防部門結合典型職務犯罪案件，大力研究職務犯罪的預防，不斷完善制度，在預防腐敗方面發揮檢察建議制度的作用。三是制發檢察建議之后切忌放手不管，要繼續跟進建議，對執行情況進行監督。針對超過規定期限沒有回復檢察建議的，或盡管回復卻未及時根據檢察建議整改相關問題的，應對其追責。如果涉及嚴重的失職瀆職等違法行為，產生惡劣影響，必須追究責任者的法律責任，保證檢察建議擲地有聲，發揮應有效能。

（三）完善檢察建議考評制度

科學的、完善的檢察建議考評制度可以激發檢察干警開展檢察建議活動的積極性，保證工作效率。各地檢察機關，特別是基層檢察院存在辦案人員精力有限的問題，對檢察建議的研究浮于表面，盡管檢察機關把檢察建議作為考評指標之一，評價各部門或個人的工作表現，但他們往往為了考評而考評，只重視制發檢察建議的數量，輕視質量要求，影響整體工作效果。這和考核制度不完善有很大關系，應將檢察建議考評制度化、具體化。因此，在檢察建議考評制度的完善過程中，應杜絕建議書輕質量重數量、輕落實重發送的情況，可以嘗試取消考評評分規則，預防各部門及人員為在考評時多得分而犧牲檢察建議工作質量;每一年組織開展評選優秀檢察建議書的活動，讓檢察干警可以借鑒，激發其寫好檢察建議書的熱情，同時獎勵在檢察建議工作中表現突出的部門、個人。尤其是要堅持寧缺毋濫的基本原則，結合檢察建議的質量、采納程度、執行情況、反饋情況等綜合考評，用完善的、科學合理的考評制度引領檢察建議工作朝著更高質量、更大效果的方向發展。

（四）完善檢察建議配套制度

落實檢察建議制度需要完善的配套制度的支撐，這主要體現在兩個方面：一個是完善檢察建議反饋制度。在實踐中應注意完善回復制度，收到檢察建議的單位應在規定期限里回復，內容涵蓋認同檢察建議的情況、決定使用的改進措施和改進的負責人、進展、效果。如果被建議單位積極改進、效果顯著，可建議主管機關加以表揚;如果被建議單位不采納、不回復，就應基于實際情況有效應對，要求上級主管部門通報批評;如果被建議單位在沒有正當理由的情況下不回復，檢察機關可把檢察建議發給上級主管部門，協助執行;如果被建議單位對建議書有異議，應及時和檢察機關溝通，消除異議。還要注意完善落實檢察建議的追蹤制度，跟蹤了解被建議單位在采納檢察建議之后的整改進程，分析并總結成效顯著的檢察建議，加以推廣和應用;分析成效不顯著的檢察建議，找到原因，及時改進檢察建議工作。

另一個是完善檢察建議的糾正與復議制度。如果檢察機關將檢察建議發出之后發現建議有問題，應直接變更建議或撤回建議。為保證不濫用檢察建議的變更權、撤回權，應在征得檢察委員會的同意之后變更或撤回檢察建議;如果上級機關對下級機關制發的檢察建議存在異議，可直接責令下級機關撤回或糾正。除此以外，被建議單位應享有申請復議檢察建議的權利，如果被建議單位在檢察建議的有關定性或事實方面存在異議，可提出書面復議要求，說明理由、依據;如果檢察機關認可被建議單位的理由、依據，就可直接變更或撤回檢察建議;如果不認可，就應要求被建議單位接受;被建議單位也可向更上一級檢察機關申請復核，由上一級檢察機關做最終的決定。

四、結語

檢察建議制度是中國特色社會主義法治理念下的法律監督方式之一，應在實踐中發揮更大的社會管理作用。為達到該目的，應在立法中體現檢察建議制度，并加強分析和探索，不斷完善檢察建議的制發制度、運行制度、考評制度和相關配套制度，形成制度體系。相信在立法支持及制度日益完善的雙重努力下，檢察建議制度必然能在今后的司法實踐中成為構建法治社會的重要保障。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]趙璐.淺析檢察建議規范化建設[J].法制與社會，2018（29）：81-82.

[2]何明田，趙小堙.關于檢察建議制發情況的專題調研[J].檢察調研與指導，2017（04）：57-60.

[3]江蘇省人民檢察院課題組.檢察建議“案件化”辦理工作模式探討[J].檢察調研與指導，2018（06）：1-4.