淺析建國以來我國行政法立法發(fā)展與成就

摘 要：新中國成立以來，我國行政法立法的發(fā)展道路從效仿前蘇聯(lián)制定行政法律規(guī)范到建設有中國特色的社會主義行政法律體系經歷了一個艱難曲折的過程。自我國改革開放以來，行政法律體系已經逐漸形成，從基本理論到技術規(guī)范，都愈來愈反映當代中國特色，符合中國國情。本文將簡要梳理建國以來行政法立法發(fā)展的主要成就，以及未來發(fā)展趨勢。

關鍵詞：行政法;行政法立法;行政行為

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）29-0183-02

作者簡介：秦迪（1982-），男，漢族，吉林省吉林市人，法學碩士，中共長春市委黨校，副教授，研究方向：憲法行政法。

一、我國行政實體法立法發(fā)展梳理

自新中國成立以來，根據行政法特殊的調整對象，我國行政法學界先后提出“管理論”、“控權論”、“平衡論”、“公共利益論”等行政法基礎理論。不同的理論學說對行政法功能的不同定位，從根本上也是為了回應各自所處時代對行政法提出的要求，其中“控權論”即以限制行政權力行使，保護公民合法權益為目標，這是我國現行行政法立法的主導思想。但現階段我國社會基本矛盾已經發(fā)生了轉變，這就決定了新時代下的政府要比以往承擔更多的社會功能，提供更充分更高質量的公共服務。未來社會，授益性行政行為將成為更重要的行政行為類型。

在“控權論”的立法指導思想下，我國現行的行政法律規(guī)范體系是立足于“行政行為”這一中心構建起來的。“行政行為”類型化一方面方便行政機關理性選擇行政手段，另一方面也方便了行政相對人對行政行為的行使對自身影響而開展救濟，以“行政行為”為中心開展的行政法學體系對我國初期行政法的順利開展發(fā)揮了很大作用。但由于行政行為天然的缺陷，導致其無法有效應對新時代下我國行政法的發(fā)展任務。行政行為的類型較為封閉，無法及時與行政現實發(fā)展接軌;且以行政行為為中心構建的行政法學本質上來說是對行政機關作出的行政行為即行政權的行使進行結果階段的評價，其無法有效規(guī)制行政權行使的過程。針對“行政行為中心主義”的立法現狀，學界也開始了關于“行政過程論”、“從行為論到關系論”等有益探討。

自新中國成立一直到20世紀80年代初期，我國一直奉行計劃經濟體制，由國家權力塑造政治、經濟和社會的發(fā)展形態(tài)，主要是通過行政系統(tǒng)來行使行政權力左右經濟、社會的運行發(fā)展方向。而主要規(guī)范行政權力的行政法在當時也明顯的帶有“管理”色彩。以1978年十一屆三中全會為起點，伴隨著我國社會主義市場經濟的逐步建設，中國行政法開始注重“控權論”，并以此為主導思想高速發(fā)展，以經濟行政法為重點，覆蓋領域涉及到社會經濟發(fā)展的方方面面。這期間先后頒布了《治安管理處罰條例》和《行政處罰法》等多部行政法律及規(guī)范。在1993年的《政府工作報告》中，首次提出“依法行政”，1999年通過的憲法修正案也加入“依法治國，建設社會主義法治國家”。2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》正式提出建設“法治政府”。截至目前，以三大行政行為法為首，加之《治安管理處罰法》、《公務員法》、《國務院組織法》、《政府信息公開條例》、《社會救助暫行辦法》等法律法規(guī)，基本構建起了以“規(guī)范行政權”為中心的行政實體法律規(guī)范體系。

二、我國行政程序立法的發(fā)展

從新中國成立到20世紀90年代，民主、法治建設還處于逐漸探索階段，幾乎沒有關于行政程序的立法。隨著我國法制建設的不斷發(fā)展，行政程序也得到進一步發(fā)展。然而，在我國法律傳統(tǒng)中長期存在對“程序”的誤解、偏見和冷漠，“重實體、輕程序”的觀念一直影響著法治的進步與發(fā)展。

行政程序有著鮮明的獨立性和正當性，它的價值和作用也是顯而易見的。行政程序最大一個特點就是它可以給公民一個相對穩(wěn)定的預期，明確公權力和私權利的界限。用預先設定好的行政程序對行政機關的行政權力加以監(jiān)督和控制，在監(jiān)督和控制公權力的同時，也就保護了行政相對人的合法權益。在兩者之間可以有效實現公平、正義，理順公權力與私權利的關系。

我國到目前為止還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，有關行政程序的法律規(guī)范都散見于其他部分法之中，比如說《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等。而在地方立法中對統(tǒng)一集中的行政程序立法作了有益的嘗試，尤其是湖南省就給我們當了一個好模范，湖南省政府在2008年10月1日頒布實施了《湖南省行政程序規(guī)定》，成為我國行政程序立法很好的范例。而后其他地方政府也效仿湖南省制定了行政程序的地方規(guī)章，而遺憾的是在適用的效果上卻參差不齊。但是，地方行政程序立法的探索為我國制定統(tǒng)一的行政程序法典積累了寶貴的經驗，意義極其深遠。

1996年通過了《中華人民共和國行政處罰法》。該法在我國行政程序立法中占有重要地位，在一定程度上推進了我國民主法制的建設進程。尤其是第一次以立法形式確立了聽證制度。對聽證的適用范圍、時間等方面進行明確規(guī)定。聽證制度作為一項重要行政程序制度，規(guī)范了行政主體對作出行政處罰的事實、理由的說明義務，以及行政相對人充分行使陳述、申辯權利的保護。通過對聽證制度的規(guī)定，可以有效監(jiān)督行政機關的行政行為和維護行政相對人的合法權益。

2003年通過了《中華人民共和國行政許可法》。行政許可法通過妥善處理政府與市場、政府與社會、公權力與私權利的關系，不僅明確了行政許可的范圍，更重要的是規(guī)范了行政許可的具體程序。十八大以來，我國在簡政放權、規(guī)范行政審批等方面取得了巨大突破，推出了如“負面清單”等一系列制度創(chuàng)新，有效地控制了行政許可對社會經濟生活和公民個人生活的過度干預，有利于政府轉變職能，有利于政府管理方式的創(chuàng)新。通過規(guī)范行政許可程序使這一授益性的行政行為真正地惠及社會。

2011年通過了《中華人民共和國行政強制法》。該法的頒布實施既賦予了行政執(zhí)法機關“敢作為”的法律依據，也明確了“亂作為”的法律后果。無論是行政強制措施，還是行政強制執(zhí)行，都與行政相對人切身重大人身、財產利益緊密相關直面相對，這體現了《行政強制法》具有很強的實操性。這更需要通過程序性法律規(guī)范對行政強制行為加以限定，明確具體的強制方法、實施步驟、起止時限等行政程序。在《行政強制法》中大部分都是關于行政程序的具體規(guī)定，而且相比以往其他行政部門法立法更加科學，對行政權力的行使規(guī)范得更加嚴格，充分兼顧了有序維護社會秩序與有效保障公民自由，體現了實體與程序辯證統(tǒng)一關系。

三、我國行政救濟法取得長足發(fā)展

1989年4月4日，第七屆全國人大審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。這是我國第一部規(guī)范“民告官”的法律規(guī)范。尤其是2014年重新修訂了《行政訴訟法》。其中亮點頗多，通過擴大受案范圍，變立案審查制為登記制，很大程度上解決了“立案難”問題;確立了行政負責人出庭制，很好地解決了告官不見官的“審理難”問題;明確了對行政機關敗訴的執(zhí)行后果，極大地解決了“執(zhí)行難”問題。堪稱一部可以有效地把“行政權力關進籠子”的法律。

1994年5月12日，第八屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國國家賠償法》。該法是我國憲法的具體落實，是我國保護人權的一大進步，是公民使用法律武器保護人身和財產不受公權力侵犯的底線保障。《國家賠償法》通過明確了行政、刑事賠償范圍、賠償義務機關、賠償方式和賠償標準等具體規(guī)范，對有力依法保護公民、法人或者其他組織的合法權益，促進國家機關依法行使職權，協(xié)調社會矛盾，維護社會穩(wěn)定起到了巨大的推動作用。

1999年4月29日，第九屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國行政復議法》。該法的出臺有利于進一步保障公民、法人和其他組織的合法權益，同時也一定程度上保障和監(jiān)督國家行政機關及其工作人員依法行政職權和履職職責等行為。2007年又通過了《中華人民共和國行政復議法實施條例》，這是對《行政復議法》的細化，使行政復議制度具有更強的可操作性。

總之，面對當前我國新的社會矛盾，行政立法進程不僅面臨著來自學科內部的自我挑戰(zhàn)，同時也需要及時對時代所提的新要求、賦予的新使命進行回應。行政實體立法方面仍要不斷發(fā)展完善，構建出能有效回應時代特色、滿足政府治理需求、指導行政實踐的中國特色行政法學體系;行政程序立法方面我們可以看出我國行政程序立法從分散立法到集中立法的總體趨勢。由于行政程序立法的分散，在一定程度上導致法律之間對某一行政程序規(guī)定不一致。因此，制定一部統(tǒng)一行政程序法將是我國今后一段時間重要的法治建設任務。行政救濟法的不斷完善工作與二者并行銜接，實體與程序協(xié)調發(fā)展，加快構建法治政府，全面實現國家治理體系和治理能力的現代化。

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